ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2018 року

Київ

справа №495/7147/16-а

адміністративне провадження №К/9901/2419/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в попередньому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Маразліївської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, третя особа - Відділ освіти Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, про визнання протиправними рішень та скасування запису в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області в складі судді Гайда-Герасименко О.Д. від 23 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів Стас Л.В., Турецької І.О., Косцової І.П. від 05 жовтня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2016 року ОСОБА_2 звернулась з позовом до Маразліївської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання протиправними рішень Маразліївської сільської ради: 1) рішення №183-VІІ від 15 липня 2016 року «Про зміну типу та назви Широківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Білгород-Дністровського району Одеської області», згідно якого був створений навчальний заклад - Широківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради; 2) рішення №184-VII від 15 липня 2016 року «Про визначення опорного навчального закладу територіальної громади Маразліївської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області», яким був визначений опорним навчальним закладом територіальної громади Маразліївської селищної ради Широківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради; 3) рішення №185-VІІ від 15 липня 2016 року «Про створення філій (відокремлених підрозділів) Широківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради, яким створені: філія «Маразліївський навчально-виховний комплекс І ступеня - дошкільний навчальний заклад» Широківського навчально-виховного комплексу «Зальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради; філія «Великомар'янівський навчально-виховний комплекс І ступеня дошкільний навчальний заклад» Широківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів - дошкільний заклад» Маразліївської сільської ради; філія «Долинівський навчально-виховний комплекс І ступеня - дошкільний навчальний заклад» Широківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради, філія «Олексіївська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» Широківського начально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради; 4) рішення №212-VII від 25 липня 2016 року «Про припинення діяльності юридичних осіб шляхом ліквідації», завдяки якому були ліквідовані Олексіївська ЗОШ І-ІІІ ступенів, Маразліївська ЗОШ І-ІІІ ступенів, Долинівська ЗОШ І-ІІ ступеня, Великомар'янівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІ ступенів дошкільний навчальний заклад.

В обґрунтування позову ОСОБА_2 вказала на те, що внаслідок прийняття зазначених рішень відбулося суттєве порушення прав територіальної громади, що неминуче потягне за собою зниження якості та доступності публічних послуг, які надаються в об'єднаній територіальній громаді, що прямо суперечить принципам її створення, викладеним у пункті п'ятому частини першої статті 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року. Крім того, позивач посилається на те, що зазначені рішення прийняті з порушенням Регламенту Маразліївської сільської ради, зокрема, не було повідомлено про початок скликання сесії за 10 днів, а також - з порушенням статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій зазначається, що рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню.

Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 23 червня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що в процесі прийняття рішень сільською радою не було порушено вимоги законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про освіту», відповідач діяв у межах повноважень, визначених цими законами та в інтересах об'єднаної громади, оскільки оскаржувані рішення спрямовані на покращення якості освіти на території об'єднаної громади та оптимізацію організації навчальних закладів.

Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 05 жовтня 2017 року залишив постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 23 червня 2017 року без змін, апеляційну скаргу ОСОБА_2 - без задоволення.

ОСОБА_2, не погоджуючись з постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 23 червня 2017 року та ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулась з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій.

У касаційній скарзі ОСОБА_2 зазначила, що суди попередніх інстанцій неповно дослідили наявні в матеріалах справи докази, не надали належної оцінки встановленим обставинам справи, а також не перевірили доводи відповідача, які не підтверджені належними та допустимими доказами. Тому, прийняті рішення не відповідають вимогам законності та об'єктивності.

Від відділу освіти Білгород-Дністровської районної державної адміністрації та Маразліївської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вказується на необґрунтованість вимог скаржника, а також на те, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір та прийняли законні рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у 2015 році відповідно до державного курсу на децентралізацію влади, відбувся процес об'єднання Маразліївської, Великомар'янівської та Широківської сільських рад в Маразліївську сільську раду

Відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» до об'єднаних громад переходять повноваження, надані державою, одне із них - управління закладами освіти.

За рішеннями Білгород-Дністровської районної ради № 51-УІІ від 25 грудня 2015 року «Про вилучення з оперативного управління відділу освіти і науки Білгород-Дністровської районної державної адміністрації комунального майна територіальних громад району, управління яким здійснює районна рада та передачі у комунальну власність Маразліївської територіальної громади» та рішення Маразліївської сільської ради № 57-УІІ від 28 грудня 2015 року «Про прийняття комунального майна закладів освіти у комунальну власність територіальної громади Маразліївської сільської ради, управління яким здійснює Маразліївська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області з комунальної власності територіальних громад Білгород-Дністровського району» Маразліївська сільська рада стала засновником закладів освіти, які знаходяться на території Маразліївської сільської ради.

На території громади діяли три загальноосвітніх школи І-ІІІ ступенів, одна ЗОШ І-ІІ ступеня та НВК І-ІІ ступеня, в яких навчалися 606 учнів. Керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року «Про затвердження положення про освітній округ» (за подальшими змінами), рішенням сільської ради № 184VII від 15 липня 2016 року було визначено опорну школу - Широківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Маразліївської сільської ради, рішенням сільської ради №185-VII від 15 липня 2016 року було створено філії опорного закладу: Маразліївський навчально-виховний комплекс І ступеня-дошкільний навчальний заклад, Великомар'янівський навчально-виховний комплекс І ступеня-дошкільний навчальний заклад, Долинівський навчально-виховний комплекс І ступеня-дошкільний навчальний заклад, Олексіївська ЗОШ І-II ступенів. 25 липня 2016 року було прийнято рішення сільської ради №212-VII «Про припинення діяльності юридичних осіб шляхом ліквідації».

Вважаючи ці рішення незаконними позивач звернулась з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 23 червня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були дії Маразліївської сільської ради здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі рішення прийняті на законних підставах.

Відповідно до абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Частиною першою статті 46 цього ж закону передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно з положеннями частини десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Статтею 59 цього Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п'ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

Так, скаржник у скарзі зазначає, що при винесенні оскаржуваних рішень Маразліївська сільська рада порушила встановлений Регламентом порядок, оскільки не повідомила заздалегідь про скликання сесії та не висвітлила питання, які планується виносити на розгляд. При цьому, як вбачається з матеріалів справи відповідачем не надано належних та допустимих доказів на спростування цього факту, в той час, як показаннями свідків дана обставина стверджується однозначно.

В рішеннях судів першої та апеляційної інстанції не надано правової оцінки показанням свідків, письмовим поясненням свідків, що містяться в матеріалах справи.

До того ж суди не звернули увагу на доводи позивача щодо порушення порядку набрання чинності оскаржуваними рішеннями місцевої ради. Як вбачається з матеріалів справи оскаржувані рішення опубліковані в місцевій газеті за серпень 2016 року, в той час як з інформації з державного реєстру від 28 липня 2016 року слідує, що реорганізація закладів освіти за оскаржуваними рішеннями була здійснена раніше дати опублікування. Суди не надали даним обставинам жодної правової оцінки.

Крім того, згідно з положеннями статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

В мотивувальній частині рішень суди попередніх інстанцій зазначають, що «починаючи з березня місяця 2016 року органами місцевого самоврядування в громаді активно проводилося обговорення та роз'яснення щодо необхідності проведення оптимізації закладів освіти. Проведено неодноразові зустрічі з мешканцями громади, педколективами та їх керівниками. Інформація про стан закладів освіти та необхідність проведення реформ було широко висвітлено у газеті «Маразліївський вісник», екземпляри якої було вручено в кожну домівку громади. Основною метою ініційованих нашою Державою законодавчих актів в галузі освіти є значне покращення рівня освіти наших дітей». Означене викладене зі слів представника місцевої ради, однак конкретними доказами, наявними у справі, не підтверджуються, а навпаки - спростовується позивачем та показаннями свідків.

Що стосується довідки комісії, створеної місцевою радою з метою дослідження питань щодо доцільності проведення заходів, спрямованих на оптимізацію закладів освіти, що знаходяться на території об'єднаної громади, то суди не звернули увагу, на те, що у висновку комісія вказує на доцільність реорганізації лише одного навчального закладу, однак, не трьох, як це стверджує відповідач.

Тож колегія суддів приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій неповно встановлені всі обставини справи, що мають суттєве значення для її вирішення.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов'язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред'являється особі.

У рішенні по справам Брумареску проти Румунії та Неждет Сахін і Періхан Сахін проти Туреччини Суд зазначає, що право на справедливий судовий розгляд повинно трактуватися відповідно до Преамбули до Конвенції, яка проголошує верховенство права - основною частиною спільної спадщини держав-учасників (Brumarescu v. Romania № 28342/95, Nejdet Sahin and Perihan Sahin v. Turkey № 13279/05). Подібна позиція висловлена в рішенні по справі Христов проти України (№ 24465/04).

У рішенні по справі Краска проти Швейцарії Суд наголошує, що сторони у справі мають право надати суду зауваження, які вони вважають важливими у справі. Це право можна вважати ефективним тільки за умови, що зауваження були «заслухані», тобто відповідно розглянуті судом. Тобто, «суд» має проводити належний розгляд поданих документів і доказів, та наведених сторонами аргументів і доказів (Kraska v. Switzerland № 13942/88).

З огляду на це, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, неповно дослідивши наявні у справі докази та не надавши правової оцінки обставинам справи, які мають суттєве значення для правильного вирішення спору.

Відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 23 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко