Історія справи

Постанова ВП ВС від 10.09.2019 року у справі №800/617/16
Постанова ВП ВС від 10.09.2019 року у справі №800/617/16
Ухвала КАС ВП від 07.02.2018 року у справі №800/617/16

ВЕРХОВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27.03.2018 Київ П/9901/201/18 800/617/16 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів: Бевзенка В.М., Білоуса О.В., Шарапи В.М., Смоковича М.І.,

за участю:

секретаря судового засідання - Головко О.В.,

представника відповідача - Долгова Ю.В.,

представника третьої особи 2- Орленка А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовною заявою ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Верховної Ради України, треті особи: 1) Президент України, 2) Генеральний прокурор України, про визнання протиправними дій та визнання нечинною постанови,

установив:

В листопаді 2016 року ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулись до Вищого адміністративного суду України із позовом до Верховної Ради України, в якому, з урахуванням доповнення до адміністративного позову, просили:

визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо включення до порядку денного 37-38 пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України 12 травня 2016 року та розгляд проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань, а також про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України;

визнати нечинною постанову Верховної Ради України від 12 травня 2016 року №1357-VIII "Про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України".

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 6 грудня 2016 року відкрив провадження у цій справі.

У пункті 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - ~law29~) передбачено, що, з-поміж інших, Вищий адміністративний суд України діє у межах своїх повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду у складі, визначеному ~law30~, та до набрання чинності відповідним процесуальним законодавством, що регулює порядок розгляду справ Верховним Судом у складі, визначеному ~law31~.

У відповідності з положеннями пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень ~law32~ Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності й Закон України від 3 жовтня 2017 року №2147-VIII, яким, зокрема, Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року №2747-IV викладено у новій редакції.

Згідно з пунктом 5 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу; .

Верховний Суд ухвалою від 5 лютого 2018 року прийняв до провадження справу №800/617/16 за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Верховної Ради України, треті особи:

Президент України, Генеральний прокурор України, про визнання протиправними дій та визнання нечинною постанови, а справу призначив до розгляду в судовому засіданні.

Позов, з урахуванням доповнення до нього, обґрунтований тим, що Верховною Радою України 12 травня 2016 року до порядку денного 37 пленарного засідання четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради з порушенням регламенту було незаконно включено повторно розгляд проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань", який відхилено раніше - 10 травня 2016 року. Крім того, 12 травня 2016 року Верховна Рада України під час тридцять восьмого засідання парламенту прийняла від Президента України Порошенка П.О. до розгляду подання про надання згоди на призначення народного депутата України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України. Позивачі стверджують, що постанова Верховної Ради України від 12 травня 2016 року №1357-VІІІ "Про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України" прийнята всупереч Конституції України та Закону України "Про прокуратуру України", має політичну мотивацію та суперечить інтересам співвітчизників, у тому числі і позивачів. Також позивачі стверджують, що зазначеним діями та рішеннями Верховної Ради України, вчиненими на виконання повноважень, делегованих позивачами як складової народу України, порушено їх права, а тому звернення до суду з цим позовом гарантується ст. 55 Конституції України.

У поданому відзиві на позовну заяву відповідач - Верховна Рада України у задоволенні позову просить відмовити. Свою позицію мотивує тим, що права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин позивачів не порушені.

Представник Президента України направив до суду письмові пояснення, у яких просив відмовити у задоволені позову та справу розглядати без його участі.

Представник Генерального прокурора направив до суду письмові пояснення, у яких зазначив, що оскаржувані дії Верховної Ради України не породжують правових наслідків для позивачів, їх законних прав та інтересів не зачіпають, а тому ОСОБА_4 та ОСОБА_5 не наділені адміністративною процесуальною дієздатністю у спірних правовідносинах.

У судове засідання 27.03.2018р. позивачі не з'явилися, про час, місце та дату розгляду справи були повідомлені належним чином. Подали до суду клопотання про відкладення розгляду справи з підстав проведення курсів підвищення кваліфікації адвокатів з 26 по 31 березня 2018 року, що унеможливлює участь позивачів у судовому розгляді даної справи.

Суд, з'ясувавши думку учасників судового процесу, дійшов висновку про відсутність, визначених частиною 2 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, підстав для відкладення розгляду справи, оскільки справа розглядається в суді з 2016 року та ухвалив розглянути справу у відсутності позивачів, явка яких не визнана обов'язковою, а вказані ним підстави для відкладення розгляду справи не є поважними.

У судовому засіданні представник відповідача заперечив проти позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву та просив відмовити в задоволенні позову повністю.

Представник третьої особи-2 у судовому засіданні просив залишити позовні вимоги без розгляду з підстав викладених у письмових поясненнях.

Вирішуючи питання про наявність між сторонами публічно-правового спору та підсудність даної справи Касаційному адміністративному суду, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час звернення позивачів з даним позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина 2 статті 2 КАС України).

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначався в частині 3 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017), а саме справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Відповідно до частини 2 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній після 15.12.2017) юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених частини 2 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті.

Верховний Суд зазначає, що положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, як в редакції до 15.12.2017, так і в редакції ~law35~, регламентовано порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У даній справі позивачі оскаржують дії Верховної Ради України щодо включення до порядку денного 37-38 пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України 12 травня 2016 року та розгляд проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина 5 статті 83 Основного Закону).

За змістом частини 2 статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 року №1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент), Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.

Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульовано розділом ІV Регламенту під назвою "Законодавча процедура", яким передбачені наступні стадії законодавчої процедури: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.

Зокрема, в статті 89 Регламенту (як і в статті 93 Конституції України) визначено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України, а також встановлено, що воно здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради, зокрема, проектів законів, постанов.

У Рішенні Конституційного Суду України від 17.10.2002р. №17-рп/2002 у справі у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.

Крім того, в цьому Рішенні зазначено, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині 1 статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

У Рішенні Конституційного Суду України від 27.03.2002р. №7-рп/2002 року у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положень абзаців другого, третього пункту 1 частини 1 статті 150 Конституції України (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) зазначено, що як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.

Отже, при розгляді та ухваленні законів Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо законотворчої діяльності (здійснює власне парламентську функцію законотворчості), а тому спори щодо реалізації права законодавчої ініціативи, дотримання встановленої процедури розгляду, прийняття законів та набрання ними чинності не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дії Верховної Ради України щодо включення до порядку денного 37-38 пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України 12 травня 2016 року та розгляд проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому провадження у справі у вказаній частині позовних вимог підлягає закриттю у відповідності до норм пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

В даному випадку зазначені вимоги, з огляду на їх зміст, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Крім того, позивачі оскаржують дії Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України та постанову Верховної Ради України від 12 травня 2016 року №1357-VIII "Про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України", яка є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки того суб'єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), якому його адресовано.

Відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з частиною 2 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Таке ж правило має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім ОСОБА_6), в тому числі і позивачів, прав чи обов'язків у зв'язку із прийняттям оскаржуваної Постанови, не породжує для ОСОБА_4 та ОСОБА_5 права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Оскільки позивачі не мають права на оскарження правового акта індивідуальної дії, колегія суддів дійшла висновку, що провадження у даній справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дії Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України, визнання нечинною постанови Верховної Ради України від 12 травня 2016 року №1357-VIII "Про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України" порушене без законних на те підстав, у зв'язку з чим провадження у справі у цій частині позовних вимог підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 238, 243, 248, 250, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Провадження у справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Генеральний прокурор України, про визнання протиправними дії Верховної Ради України щодо включення до порядку денного 37-38 пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України 12 травня 2016 року та розгляд проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань, а також про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України, визнання нечинною постанови Верховної Ради України від 12 травня 2016 року №1357-VIII "Про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_6 на посаду Генерального прокурора України" - закрити.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Головуючий суддя Т. Г. Стрелець

Судді В. М. Бевзенко

О. В. Білоус

В. М. Шарапа

М. І. Смокович