Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючогоГриціва М.І.,суддів:Волкова О.Ф., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О., за участю: секретаря судового засідання Шатило Р.П.,

представників: позивача - Положенцевої Є.А.,

відповідача - Генеральної прокуратури України - Семененка В.І., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом начальника управління виконавчої служби Головного управління юстиції у Закарпатській області Панової Наталії Володимирівни (далі - начальник Виконавчої служби, Виконавча служба відповідно) до прокуратури Закарпатської області (далі - Прокуратура) про визнання протиправними дій,

установила:

У серпні 2014 року начальник Виконавчої служби звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправними дії Прокуратури щодо складення та внесення на ім'я голови Державної виконавчої служби України (далі - ДВС) подання від 19 березня 2014 року № 05/2/3-63 (далі - Подання) про усунення порушень законодавства про виконавче провадження в діяльності органів державної виконавчої служби Закарпатської області та включення до нього висновків про те, що:

- начальник Виконавчої служби, незважаючи на те, що очолює вказану службу із 2008 року, кардинально вплинути на ситуацію щодо недопущення випадків скоєння корупційних правопорушень з боку підпорядкованих працівників не спромоглася, а навпаки - належної уваги профілактиці цих негативних проявів серед співробітників ДВС не приділяла, що і спричинило зростання кількості випадків вчинення корупційних діянь та злочинів її підлеглими;

- робота стосовно профілактики корупційних правопорушень і додержання вимог Закону України від 7 квітня 2011 року № 3206-VI «Про засади запобігання і протидії корупції» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2010_12_21/pravo1/T091506.html?pravo=1> в органах державної виконавчої служби не ведеться; заходи, які вживались, були формальними та неефективними;

- начальник Виконавчої служби неналежно ставиться до реалізації конфіскованого на користь держави майна у справах про порушення митних правил;

- систематичне безпідставне ухилення державних виконавців від виконання покладених на них обов'язків, незадовільний стан роботи з виконання судових рішень на користь держави насамперед свідчить про відсутність дієвого контролю з боку начальника Виконавчої служби за виконанням вимог закону підлеглими працівниками, вжиття ними всіх передбачених законом заходів з метою своєчасного та повного виконання судових рішень.

Позовні вимоги обґрунтувала тим, що Подання винесено з порушенням Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_08_14/pravo1/T178900.html?pravo=1> (далі - Закон № 1789-XII), що призвело до порушення прав і законних інтересів посадових та службових осіб Виконавчої служби.

Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 18 серпня

2014 року в задоволенні позову відмовив. Зазначив, що Подання як акт прокурорського реагування на виявлені порушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, що має обов'язкову силу для виконання, і не спричиняє наслідків для суб'єктів публічно-правових відносин. У зв'язку з цим такий акт не може бути предметом адміністративного спору, оскільки оскарженню підлягає лише рішення суб'єкта владних повноважень, прийняте за наслідками розгляду Подання.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 грудня

2014 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове - про часткове задоволення позову. Посилаючись на практику Європейського суду з прав людини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії прокурора стосовно складання та внесення подання підлягають перегляду в судовому порядку, позаяк для спорів про визнання неправомірними дій органів прокуратури під час реалізації ними функцій прокурорського нагляду не встановлено іншого порядку забезпечення правових гарантій, що повинні діяти у державі. З огляду на пункт четвертий статті 121 Конституції України, частину другу статті 5 Закону № 1789-XII, Положення про Державну виконавчу службу, затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 385/2011, статті 83, 84, 85, 86 Закону України від 21 квітня 1999 року № 606-XIV «Про виконавче провадження» цей суд зазначив, що чинне законодавство не відносить до повноважень прокуратури України нагляд за законністю всіх виконавчих проваджень у цивільних, господарських та адміністративних справах. Такий нагляд поширюється лише на виконання судових рішень у кримінальних справах, які пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян. З наведеного підсумував, що Прокуратура діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> та законами України, а відтак її дії щодо складення та внесення оскарженого Подання є неправомірними.

Із наведеним обґрунтуванням погодився й Вищий адміністративний суд України, який своєю ухвалою від 17 вересня 2015 року постанову суду апеляційної інстанції залишив без змін.

У заяві про перегляд судових рішень Прокуратура з передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС) підстави неоднакового застосування статей 20, 21, 23 Закону № 1789-XII просить усі постановлені у справі рішення судів скасувати, а провадження у справі закрити.

На підтвердження неоднакового правозастосування посилається на ухвали Вищого адміністративного суду України від 28 березня 2013 року, 3 вересня 2014 року (справи №№ К/9991/4890/11, К/800/61063/13 відповідно) та 29 вересня

2015 року (справи №№ К/800/13654/13, К/800/11569/13 відповідно), в яких суд касаційної інстанції дійшов висновку, що подання прокурора не є рішенням, яке може бути оскаржено за правилами адміністративного судочинства, оскільки воно не породжує певних правових наслідків.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України заслухала пояснення представників Прокуратури та позивача, перевірила наведені у заяві доводи і дійшла висновку про таке.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС.

За змістом статті 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема, нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (пункт 5 частини першої).

Функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів прокуратура України згідно зі статтею 123 Конституції України виконує через визначені в Законі правові механізми (способи, засоби).

Відповідно до статті 4 Закону № 1789-ХІІ діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень;

2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Принципами організації і діяльності прокуратури за змістом статті 6 Закону № 1789-ХІІ, серед іншого, зазначено те, що органи прокуратури України: здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів (пункт 2 частини першої); вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення (пункт 4 частини першої).

Втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється

(стаття 7 Закону № 1789-ХІІ).

Законні вимоги прокурора є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки (частина перша статті 8 Закону № 1789-ХІІ).

Предмет нагляду за додержанням і застосуванням законів визначено у частині першій статті 19 Закону № 1789-ХІІ. Поряд з тим у частині другій цієї статті також зазначено, що перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до частини першої статті 20 Закону № 1789-ХІІ при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право: 1) вносити подання; 2) у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування; 3) звертатися до суду в передбачених законом випадках.

За частиною першою статті 23 Закону № 1789-ХІІ подання є актом реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: 1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; 2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; 3) відшкодування шкоди; 4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; 5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам-підприємцям.

У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: 1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; 2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; 3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Законодавча функція держави вимагає забезпечення виконання прийнятих законів, і виконання цього завдання покладено на прокуратуру. З огляду на встановлений Конституцією України і Законом № 1789-ХІІ правовий статус прокуратури як органу, який повинен гарантувати верховенство права у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань, а також захист конституційних цінностей, надані державою цьому органу наглядові функції за своїм змістом і призначенням не є управлінськими.

Зі змісту наведених вище положень закону випливає, що подання прокурора з вимогою про притягнення осіб до юридичної відповідальності може бути внесено до тих суб'єктів, які наділені повноваженнями щодо застосування заходів певного виду відповідальності до осіб, зазначених у поданні. Тобто особа, яка, на думку прокурора, має бути притягнута до відповідальності, не є суб'єктом відносин, пов'язаних зі складанням та внесенням подання прокурора. Утім це не позбавляє особу, яка вважає, що внаслідок внесення подання прокурора було порушено її права та інтереси, звернутися до суду за їх захистом. Проте в такому випадку предметом оскарження будуть рішення (дії), які суб'єкт, якому було внесено прокурорське подання, прийняв (вчинив) за результатами його розгляду. З урахуванням характеру правовідносин та їх суб'єктного складу такий спір може розглядатися також в порядку адміністративного судочинства.

Окрім того, чинним КАС передбачено інший порядок судового розгляду справ стосовно подань прокурора та дій, пов'язаних із його складанням та внесенням. Такі справи розглядаються за позовом прокурора до адресата подання у разі його відхилення останнім або ухилення від розгляду. У такому випадку особа, про притягнення до відповідальності якої йдеться у поданні прокурора, може вступити до справи як третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на боці відповідача і тим самим забезпечити захист своїх прав.

Подання як один із способів реагування прокурора на виявлені факти порушень закону породжує правові наслідки безпосередньо для тих суб'єктів, яким його внесено, позаяк містять обов'язкові для розгляду вказівки/вимоги, виконання яких має на меті відновлення правопорядку, притягнення винних осіб до відповідальності, захист охоронюваних законом прав та інтересів. Проте подання як акт прокурорського реагування у процесі виконання наглядових функцій не є рішенням, яке в розумінні статті 17 КАС може бути оскаржено до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС чи то суб'єктом, якому його адресовано, чи особою, про притягнення до відповідальності якої йдеться у поданні прокурора, оскільки з огляду на свій правовий статус прокурор при здійсненні наглядових функцій відповідно до закону не приймає управлінських рішень.

З нормативного та змістового аналізу наведених норм права та встановлених у цій справі фактичних обставин можна дійти висновку, що оскільки здійснення прокурором наглядових функцій не є владною управлінською діяльністю, на правовідносини, які безпосередньо виникають у зв'язку з прийняттям подання (актів прокурорського реагування), не поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, оскільки спір за позовом Панової Н.В. до Прокуратури про визнання протиправним та скасування подання як акта прокурорського реагування суди помилково розглянули за правилами адміністративного судочинства, та відповідно до підпункту «б» пункту 1 частини другої статті 243 КАС усі ухвалені у цій справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження - закриттю.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

постановила:

Заяву прокуратури Закарпатської області задовольнити.

Постанови Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2014 року і Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 вересня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

ГоловуючийМ.І. Гриців

Судді:О.Ф. ВолковО.А. Коротких

О.В. Кривенда В.Л. Маринченко

П.В. Панталієнко О.Б. Прокопенко

І.Л. СамсінО.О. Терлецький