Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 травня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/42/20

Провадження № 11-81заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу Верховної Ради України (далі - ВРУ) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 лютого 2020 року (судді Білак М. В., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В., Соколов В. М., Уханенко С. А.) в адміністративній справі № 9901/42/20 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

1. 14 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просив визнати неправомірною бездіяльність ВРУ щодо присвоєння йому першої категорії та першого рангу державного службовця і зобов`язати ВРУ присвоїти йому першу категорію та перший ранг державного службовця відповідно до вимог абзацу 2 частини другої статті 20 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII) у редакції станом на 27 листопада 2014 року.

Вимоги обґрунтував тим, що він з 27 листопада 2014 року по 29 серпня 2019 року на постійній основі здійснював повноваження народного депутата України восьмого скликання. Порушення своїх прав убачає в тому, що відповідач з дня відкриття першого засідання ВРУ не присвоїв йому першу категорію та перший ранг державного службовця. Наполягає на тому, що у нього як в особи, яка належала до категорії осіб, визначених частиною другою статті 20 Закону № 2790-XII, виникли легітимні очікування на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законодавчих актів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 лютого 2020 року передав справу № 9901/42/20 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Суд виходив із того, що з 01 травня 2016 року набув чинності Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), яким було виключено норми щодо присвоєння народним депутатам України попередніх скликань першої категорії, першого рангу державного службовця. Таким чином, суд дійшов висновку, що позивач насамперед вимагав захисту гарантій трудових прав народного депутата України.

З огляду на особливий статус та повноваження ВРУ, передбачені Конституцією України, висновував, що рішеннями парламенту є результати волевиявлення з питань, віднесених до його компетенції. Оскільки спір між сторонами виник з приводу проходження позивачем публічної служби, присвоєння йому першої категорії та першого рангу державного службовця після припинення повноважень народного депутата України, що не віднесено до компетенції ВРУ, справа не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.

Посилаючись на положення статті 27, пункту 2 частини першої статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), цей суд визначив належність цього спору до територіальної підсудності окружного адміністративного суду.

3. ВРУ не погодилася із зазначеною ухвалою суду і подала апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та закрити провадження у справі.

Відповідач вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права, що потягло ухвалення незаконного рішення.

Переконує, що суд помилково застосував положення частини першої статті 27 КАС України, оскільки особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ врегульовано статтею 266 цього ж Кодексу. Тому ця справа не підсудна Окружному адміністративного суду міста Києва.

Апелянт посилається також на те, що до повноважень ВРУ не належить вирішення питань щодо присвоєння відповідних категорій та рангів народним депутатам України.

З огляду на зазначені та інші подібні за змістом аргументи узагальнює, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Оскільки ВРУ своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю не порушувала права чи свободи позивача, провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України підлягає закриттю.

4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 березня 2020 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 31 березня 2020 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження.

5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й закрити провадження у справі.

Як убачається зі змісту позовної заяви та долучених до неї документів, ОСОБА_1 здійснював повноваження народного депутата України у період з 27 листопада 2014 року по 29 серпня 2019 року.

18 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ВРУ з листом, у якому зазначив, що у день відкриття першого засідання ВРУ нового скликання та припинення його повноважень як народного депутата України, йому не було присвоєно першу категорію та перший ранг державного службовця. Прийняття законодавчого акта, яким відбувається звуження змісту та обсягу раніше закріплених у правовому акті прав і свобод людини, є неприпустимим. На підставі викладеного, просив присвоїти йому першу категорію та перший ранг державного службовця відповідно до частини другої статті 20 Закону № 2790-ХІІ.

Листом від 27 січня 2020 року № 04-23/16-91 голова Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування повідомив, що чинне законодавство не наділяє Голову Верховної Ради України повноваженнями щодо присвоєння народним депутатам України попередніх скликань першої категорії, першого рангу державного службовця.

Вважаючи такі дії ВРУ незаконними, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.

6. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, надаючи тлумачення положенням частини другої статті 55 Конституції України, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 КАС України, частини третьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини), цей Суд зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За приписами частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно з частиною третьою статті 27 КАС України правила про виключну підсудність для окремих категорій адміністративних справ може визначатися цим Кодексом.

Відповідно до частин першої, другої статті 266 КАС України адміністративні справи про законність дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, а також законність актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

7. Згідно із частиною першою статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

Відповідно до пунктів 4, 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС Українив позовній заяві зазначаються, зокрема: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Із цих законодавчих положень випливає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві: хто, який саме суб`єкт владних повноважень (а якщо відповідачем може бути суб`єкт господарювання, то який саме) порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони позивачу, які обставини про це свідчать.

Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право.

Зміст та обсяг порушеного права та викладення обставин, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть різнитися, але принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною.

8. Позивач ОСОБА_1 у своїй позовній заяві виклав зміст дій відповідача, описав, у чому полягало порушення його прав, сформулював наслідки, які, з його погляду, настали внаслідок дій (бездіяльності) відповідача, як зміг пояснив, яким чином і чому дії відповідача зачіпають його права.

Зміст позовної заяви викладений в обсязі, з якого можна визначити характер спірних правовідносин і з дотриманням установленого процесуальним законом порядку ухвалити одне із рішень, продиктованих їхнім змістом.

Позивач, як убачається зі змісту позовної заяви, оскаржував відмову в присвоєнні першої категорії і першого рангу державного службовця, покликаючись на положення абзацу другого частини другої статті 20 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України» у редакції, чинній на день набуття ним повноважень народного депутата України (27 листопада 2014 року), за якими у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання йому як народному депутату попереднього скликання Голова Верховної Ради України попереднього скликання мав присвоїти названі звання державного службовця. На його переконання, саме Верховна Рада України своїми через дії голів Верховної Ради України попереднього та нового скликання не виконала передбачений законодавством обов'язок щодо поліпшення умов праці народним депутатам попереднього скликання.

З наведеного можна підсумувати, що якщо особа стверджує про порушення її права, чітко, ясно й однозначно формулює свої вимоги саме в аспекті захисту її права на отримання передбачених законом гарантій, стверджує, що саме цей суб'єкт владних повноважень уповноважений на прийняття рішення здатний відновити його правове становище, і бажає захистити своє право та звертається за захистом до суду, виконує вимоги процесуального закону щодо форми та змісту подання позовної заяви - така особа вправі очікувати на належний захист свого права саме від суду, встановленого законом, суду, якому в розумінні положень статей 22 та 266 КАС України підсудні спори про визнання законними дій чи бездіяльності ВРУ.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що з огляду на положення частин першої, другої статті 266 КАС України, суд першої інстанції дійшов хибного висновку про поширення юрисдикції Окружного адміністративного суду міста Києва на спір, заявлений до Верховної Ради України.

9. Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з доводами апеляційної скарги ВРУ про необхідність закриття провадження у справі на підставі частини першої статті 238 КАС України з тієї причини, що ВРУ не здійснювала жодних активних чи пасивних дій відносно позивача, а також з огляду на свій конституційно-правовий статус, який визначений статтями 75 і 76 Конституції України, за яким ВРУ не відноситься до органів державної влади, на дії й рішення якої поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Головна думка автора апеляційної скарги полягає в тому, що до повноважень Верховної Ради України, які визначені, зокрема, положеннями статей 85, 92 Конституції України, не належить вирішення питань щодо присвоєння відповідних категорій та рангів народним депутатам України.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що сформовані у позовній заяві предмет спору, предмет позову, предмет доказування є такими, що зумовлюють і потребують їх з`ясування та дослідження на предмет їх правдивості, слушності, законності чи обґрунтованості. За формою позовна заява містить опис спірних відносин, у позові виражена матеріально-правова вимога позивача до відповідача, щодо якої суд має ухвалити рішення по суті. Позов з означеними вимогами сформульований та оформлений так, що на стадії вирішення питання про відкриття або про відмову у відкритті провадження ухвалення судового рішення про непідсудність цього спору адміністративному суду буде передчасним й неправильним.

10. За правилами статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Міркування і твердження ВРУ в апеляційній скарзі частково спростовують правильність правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність втручання в ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 лютого 2020 року та скасування її з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 122, 243, 266, 317, 316, 320, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Верховної Ради України задовольнити частково.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 лютого 2020 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточноюй оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

В. І. Данішевська О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв