Історія справи

Постанова ВАСУ від 15.07.2015 року у справі №814/2705/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" липня 2015 р. м. Київ К/800/34950/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: Чумаченко Т.А., Cмоковича М.І.., Сороки М.О., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області, треті особи: приватне підприємство «АБМ», філія державного підприємства «Укрдержбудекспертиза», про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів і постанов, -в с т а н о в и л а:Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулось до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області, треті особи: приватне підприємство «АБМ», філія державного підприємства «Укрдержбудекспертиза», про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів і постанов.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року позов задоволено.

Визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області по призначенню і проведенню перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва «Установка автомобільного газозаправного пункту «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС по

вул. Леніна, 87-a, в м. Снігурівка Миколаївської області, результати якої оформлені актом

від 16 травня 2013 року.

Визнано протиправними та скасовано приписи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил

від 16 травня 2013 року №93 та №94.

Визнано протиправними та скасовано постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 травня 2013 року №80 та №81.

Присуджено на користь публічного акціонерного товариства «Укрнафта» судові витрати у розмірі 2328, 41 грн. з Державного бюджету України.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року залишено без змін.

Не погоджуючись з постановленими у справі рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального і процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

У зв'язку з відсутністю клопотань усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд касаційної скарги проводиться в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді щодо обставин, необхідних для ухвалення рішення судом касаційної інстанції, перевіривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин у справі та застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню за таких підстав.

Судами встановлено, що 04 квітня 2013 року прокуратура Миколаївської області звернулась до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області про необхідність проведення перевірки позивача.

Листом від 11 квітня 2013 року, який надійшов до позивача 15 квітня 2013 року, відповідач повідомив публічне акціонерне товариство «Укрнафта» про проведення позапланової перевірки на об'єкті будівництва - установці автомобільного газозаправного пункту «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС по вул. Леніна, 87-а, в м. Снігурівка Миколаївської області - з 17 квітня 2013 року

по 23 квітня 2013 року.

При цьому відповідачем на підставі направлення від 11 квітня 2013 року №336 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на вищезазначеному об'єкті будівництва в період з 08 травня 2013 року по 16 травня 2013 року.

За результатами проведеної перевірки відповідачем складено акт від 16 травня 2013 року б/н, в якому зазначено про порушення позивачем Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України №461

від 13 квітня 2011 року, та статей 34, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо експлуатації об'єкту (установки газозаправного пункту «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС) без отримання відповідного сертифікату, а також будівельні роботи виконані без дозволу.

Відповідачем в акті зазначено про те, що будівельні роботи велись на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт від 05 червня 2012 року №МК 08312092392, та газозаправний пункт на діючій АЗС експлуатується на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 28 вересня 2012 року №МК 14312177235, наявних журналів робіт, актів прихованих робіт, акту введення в експлуатацію Держнаглядохоронпраці у Миколаївській області, проектної документації, розрахунку категорії складності, відповідно до якого об'єкт належить до ІІІ категорії складності.

При цьому зазначено про те, що будівельні роботи щодо розміщення газозаправного пункту «СЗГ-Б-10» є фактично реконструкцією діючої АЗС, яка є потенційно небезпечним об'єктом, що становить підвищену екологічну небезпеку, та відноситься до V категорії складності відповідно до класу наслідків (відповідальності).

Також Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16 травня 2013 року, якими зафіксовані порушення: експлуатація установки газозаправного пункту модульного типу «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС в порушення пункту 3 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №461

від 13 квітня 2011 року; будівельні роботи з будівництва установки газозаправного пункту модульного типу «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС виконані без дозволу на виконання будівельних робіт в порушення статей 34, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідачем 16 травня 2013 року винесено припис №93, яким зобов'язано позивача отримати сертифікат на завершений будівництвом об'єкт та заборонено експлуатувати об'єкт, не прийнятий в експлуатацію; та припис №94, яким зобов'язано оформити дозвіл на виконання будівельних робіт відповідно до вимог чинного законодавства та заборонено експлуатувати об'єкт, не прийнятий в експлуатацію.

За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області 31 травня 2013 року винесено постанову №80, якою на публічне акціонерне товариство «Укрнафта» за правопорушення, передбачене абзацом 3 пункту 5 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», накладено штраф у сумі 1032300 грн., та постанову №81, якою на позивача за правопорушення, передбачене абзацом 6 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», накладено штраф у сумі 1032300 грн.

Не погоджуючись із діями відповідача щодо проведення перевірки, а також із винесеними Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області приписами від 16 травня 2013 року №93 та №94, а також постановами від 31 травня 2013 року №80 та №81 про накладення штрафів, публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулось до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що дії відповідача при проведенні перевірки є протиправними, а оскаржувані приписи та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийняті відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства.

Колегія суддів частково погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 3 Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року №557 категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

У пункті 6 вищенаведеного Порядку зазначено, що до V категорії складності відносяться об'єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак, зокрема, згідно із Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» є об'єктами підвищеної небезпеки.

Положеннями статті 1 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» визначене поняття об'єкта підвищеної небезпеки - це об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Небезпечна речовина - це хімічна, токсична, вибухова, окислювальна, горюча речовина, біологічні агенти та речовини біологічного походження (біохімічні, мікробіологічні, біотехнологічні препарати, патогенні для людей і тварин мікроорганізми тощо), які становлять небезпеку для життя і здоров'я людей та довкілля, сукупність властивостей речовин і/або особливостей їх стану, внаслідок яких за певних обставин може створитися загроза життю і здоров'ю людей, довкіллю, матеріальним та культурним цінностям.

Так, судами встановлено, та не заперечується сторонами, що автозаправний комплекс належить до V категорії складності.

Разом з тим, відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Положеннями статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.

Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.

За наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до пункту 10 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, Інспекція протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та вносить їх до єдиного реєстру.

Згідно зі статтею 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об'єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.

Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Відповідно до статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Після скасування реєстрації відповідного повідомлення або декларації замовник має право повторно надіслати повідомлення або подати декларацію згідно з вимогами, встановленими законодавством.

Так, судами встановлено, що позивач виконував будівельні роботи на підставі зареєстрованої Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області декларації про початок виконання будівельних робіт від 05 червня 2012 року №МК 08312092392.

При цьому зазначена декларація зареєстрована відповідачем у встановленому законом порядку, її реєстрація Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області скасована не була, а відтак - на час виконання будівельних робіт декларація була чинною.

Також відповідачем 28 вересня 2012 року зареєстрована декларація про готовність об'єкта до експлуатації №МК 14312177235, яка також скасована Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області у встановленому законом порядку не була.

Крім того, відповідачем а ні в акті перевірки, а ні в оскаржуваних постановах та приписах не зазначається про подання позивачем недостовірних даних при поданні до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області зазначених декларацій про початок будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації.

Отже, суди, встановивши, що будівельні роботи на об'єкті будівництва - автомобільному газозаправному пункті «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС - велися на підставі зареєстрованої відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт, а сам об'єкт будівництва прийнятий в експлуатацію на підставі зареєстрованої відповідачем декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та реєстрація даних декларацій скасована відповідачем не була, дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність винесених Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області приписів від 16 травня 2013 року №93 про необхідність отримання сертифікату на завершений будівництвом об'єкт та №94 про необхідність оформлення дозволу на виконання будівельних робіт, а також постановами про накладення штрафів від 31 травня 2013 року №80 за виконання будівельних робіт без дозволу на виконання та №81 за експлуатацію об'єкта без введення його в експлуатацію.

Разом з тим, колегія суддів не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо визнання неправомірними дій відповідача щодо призначення та проведення перевірки з огляду на таке.

Задовольняючи позов в частині визнання неправомірними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області з призначення і проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, суди попередніх інстанцій виходили з того, що законодавством не передбачена така підстава проведення перевірки, як звернення органу прокуратури, а також посилались на те, що про проведення позапланової перевірки позивач не був повідомлений належним чином.

Статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю у своїй діяльності взаємодіє з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, а також з органами внутрішніх справ, прокуратури, державної статистики та іншими правоохоронними і контролюючими органами.

Відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Таким чином, звернення органів прокуратури є однією з підстав проведення позапланової перевірки, та взаємодія з органами прокурати є обов'язковою для органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Щодо неповідомлення позивача належним чином про проведення позапланової перевірки, то судами встановлено, що відповідач повідомляв публічне акціонерне товариство «Укрнафта» про проведення перевірки листом від 11 квітня 2013 року, крім того, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України

від 23 травня 2011 року №553, такий обов'язок Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю не передбачений.

Згідно зі статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Зважаючи на те, що судами при розгляді справи правильно та повно встановлені фактичні обставини справи, однак при прийнятті рішення допущені порушення норм матеріального права, які в частині призвели до помилки при постановленні судових рішень, а також те, що у справі не вимагається збирання або додаткова перевірка доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про доцільність скасування постановлених у справі рішень в частині задоволення позовних вимог про визнання неправомірними дій відповідача щодо проведення перевірки та постановлення нового рішення в цій частині.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області, треті особи: приватне підприємство «АБМ», філія державного підприємства «Укрдержбудекспертиза», про визнання протиправними дії, визнання протиправними та скасування приписів і постанов - в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області про призначення і проведення перевірки скасувати.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій щодо призначення і проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва «Установка автомобільного газозаправного пункту «СЗГ-Б-10» на діючій АЗС по вул. Леніна, 87-a, в м. Снігурівка Миколаївської області, результати якої оформлені актом

від 16 травня 2013 року.

В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій залишити без зміни.

Постанова оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом

України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: