Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.01.2019 року у справі №820/4258/17
Ухвала КАС ВП від 21.02.2019 року у справі №820/4258/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2019 року

Київ

справа № 820/4258/17

провадження №№ К/9901/295/18, К/9901/1717/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській області про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Головного територіального управління юстиції у Харківській області та ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Панченко О. В., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Бегунца А. О. (головуючий), Рєзнікової С. С., Старостіна В. В.

І. Обставини справи

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Харківській області (надалі також відповідач, ГТУЮ у Харківській області), в якому просив:

1.1. визнати незаконними дії ГТУЮ у Харківській області щодо часткової відмови у задоволенні запиту ОСОБА_1 від 31 липня 2017 року на отримання публічної інформації (відмова у наданні копій наказів ГТУЮ у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по день надання відповіді на запит);

1.2. зобов'язати ГТУЮ у Харківській області надати доступ до публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 31 липня 2017 року, а саме: надіслати на електронну адресу ОСОБА_1 копії наказів ГТУЮ у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по день надання відповіді на цей запит;

1.3. стягнути за рахунок бюджетних асигнувань ГТУЮ у Харківській області на користь ОСОБА_1 судові витрати за надання правової допомоги у розмірі 7040,00 гривень.

2. Позов обґрунтовано протиправністю відмови відповідача у задоволенні запиту позивача на отримання публічної інформації з мотивів відсутності електронних примірників копій запитуваних документів (наказів).

3. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову послався на правомірність часткової відмови у задоволенні запиту позивача на отримання публічної інформації, оскільки, за твердженням відповідача, відповідні документи (накази) не створювалися в електронному вигляді, а отже їх створення в електронному вигляді означає фактичне створення нової інформації або створення інформації в інший спосіб. Також відповідач зауважив на тому, що кількість виданих ГТУЮ у Харківській області наказів за запитуваний позивачем період складає 10283, а з огляду на технічні та фізичні ресурси відповідача задовольнити запит позивача є фактично неможливим.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. 1 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до ГТУЮ у Харківській області із запитом від 31 липня 2017 року про надання публічної інформації, у якому просив надати інформацію про кількість наказів управління, виданих з 1 січня 2016 року по день надання відповіді на запит, та надати копії наказів, виданих з 1 січня 2016 року по день надання відповіді на запит, шляхом надіслання відповіді на електронну адресу позивача.

5. Відповідач листом від 7 серпня 2017 року № 127-2017/01-19 повідомив позивача, що з запитуваної дати по день розгляду запиту позивача відповідачем видано 10283 накази. Копії наказів в електронному вигляді не створюються, тому запитувана позивачем інформація потребує її створення в інший спосіб, у зв'язку з чим, із посиланням на абзац другий підпункту 1.2 пункту 1 наказу ГТУЮ у Харківській області від 25 травня 2015 року № 291/4 «Питання виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації"», відповідач не є розпорядником цієї інформації. З урахуванням викладеного відповідач відмовив у наданні копій наказів в електронному вигляді.

6. Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Харківський окружний адміністративний суд постановою від 31 жовтня 2017 року позов задовольнив частково;

7.1. визнав незаконними дії ГТУЮ у Харківській області щодо часткової відмови у задоволенні запиту на отримання публічної інформації ОСОБА_1 від 31 липня 2017 року (відмова у наданні копій наказів ГТУЮ у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по день надання відповіді на запит);

7.2. зобов'язав ГТУЮ у Харківській області надати ОСОБА_1 право робити виписки, фотографувати, копіювати, сканувати, записувати на будь-які носії інформації тощо, накази ГТУЮ у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по день вчинення зазначених дій у спеціально визначеному місці за місцем їх зберігання у ГТУЮ у Харківській області;

7.3. стягнув за рахунок бюджетних асигнувань ГТУЮ у Харківській області на користь ОСОБА_1 судові витрати за надання правової допомоги у розмірі 7040 гривень;

7.4. у задоволенні решти позовних вимог відмовив.

8. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 грудня 2017 року:

8.1. скасував постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року в частині стягнення за рахунок бюджетних асигнувань ГТУЮ у Харківській області на користь ОСОБА_1 судових витрат за надання правової допомоги у розмірі 7040 гривень;

8.2. прийняв у цій частині нову постанову, якою в задоволенні вимог про стягнення судових витрат за надання правової допомоги у розмірі 7040 відмовив;

8.3. в іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2017 року залишив без змін.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

9. ГТУЮ у Харківській області подало касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права і просить скасувати оскаржувані вказані судові рішення з прийняттям у справі рішення про відмову в позові у повному обсязі.

10. Як і під час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанції, у касаційній скарзі відповідач наголошує на законності та обґрунтованості спірної відмови у задоволенні запиту позивача на отримання публічної інформації.

11. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована неправильним застосуванням судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права. Позивач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції скасувати в частині часткового задоволення позовну та ухвалити в цій частині рішення про задоволення позову відповідно до заявлених ним позовних вимог, а саме: зобов'язати відповідача надіслати на електронну адресу ОСОБА_1 копії наказів ГТУЮ у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по день надання відповіді на цей запит; в іншій частині залишити це судове рішення без змін.

12. У своїй касаційній скарзі ОСОБА_1, серед іншого, не погоджується з обраним судом способом захисту порушеного права та наполягає на тому, що єдиним можливим ефективним способом захисту такого права є визнання незаконною відмови відповідача у наданні публічної інформації та зобов'язання надати таку інформацію в обраний позивачем спосіб.

V. Джерела права й акти їх застосування

13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

15. За змістом частин першої, другої статті 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (надалі - Закон № 2657-XII) право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.

Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

16. За приписами статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом

17. Право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

18. Частинами першою-третьою статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

19. За змістом частин першої, другої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

20. Частиною четвертою цієї ж статті закріплено, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

21. Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

(далі - Конвенція), яка в силу статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

22. Європейський суд з прав людини (далі - Суд) у пунктах 47, 48 Рішення від 28 листопада 2013 року у справі «Австрійська асоціація за збереження, зміцнення і створення економічно здорової сільськогосподарської і лісової власності проти Австрії» (заява № 39534/07) зазначив таке. Суд встановив, що причини, на які покликалися місцеві органи влади, пояснюючи відмову в запиті асоціації-заявника про доступ до рішень Комісій, були хоча і «відповідними», проте не «достатніми». У той час як до завдань Суду не входить визначення того, у який спосіб Комісія мала і могла надати доступ до своїх рішень, Суд визнає, що повна відмова надати доступ до будь-якого з її рішень була диспропорційною. Комісія, яка за власним вибором мала інформаційну монополію щодо рішень, позбавила асоціацію-заявника можливості проводити дослідження щодо однієї з дев'яти австрійських земель, а саме - землі Тіроль, і у в ефективний спосіб брати участь у законодавчому процесі, що передбачав внесення поправок у законодавство з операцій щодо нерухомого майна у землі Тіроль. Таким чином, Суд дійшов висновку, що втручання у право заявника на свободу вираження не можна вважати таким, яке є необхідним у демократичному суспільстві. Отже, відбулося порушення статті 10 Конвенції.

VІ. Оцінка Верховного Суду

23. Встановлений статтею 22 Закону № 2939-VI перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню.

24. Натомість у листі від 7 серпня 2017 року ГТУЮ у Харківській області в порушення частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VI не навів установлених у цій статті підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію, що свідчить про очевидну необґрунтованість відмови та, відповідно, її протиправність.

25. Правильними є й висновки судів про помилковість доводів відповідача про те, що відповідь на інформаційний запит позивача передбачає створення нової інформації, оскільки в даному випадку йдеться про переведення вже існуючої у відповідача інформації в електронний вигляд, тобто надання інформації, яка вже існує та розпорядником якої є відповідач.

26. За переконанням суду касаційної інстанції, незаконна відмова у задоволенні запиту на інформацію становить порушення гарантованих статтею 34 Конституції України на статтею 10 Конвенції право на інформацію.

27. Водночас Верховний Суд зауважує на такому.

28. Аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону № 2657-XII свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну. У разі якщо переведення в електронну форму (сканування) не є технічно неможливим та не покладає на розпорядника надмірний тягар, враховуючи ресурсні можливості, вимога щодо надання копії документів у сканованій формі повинна бути задоволена

29. Аналіз установлених судами обставин справи та доводів відповідача не дають підстав для висновку про відсутність у ГТУЮ у Харківській області технічної чи ресурсної можливості переведення в електронну форму запитуваних позивачем документів, а так само про те, що таке переведення та надсилання на електронну пошту позивача покладе на відповідача надмірний тягар.

30. Отже, відповідач був зобов'язаний задовольнити вказаний запит ОСОБА_1 і надати скановані копії запитуваних документів, а суди, допустивши неправильне тлумачення закону та частково задовольняючи позов, обрали неправильний спосіб захисту порушеного права позивача на інформацію та помилково поклали на ГТУЮ у Харківській області обов'язок надати позивачу право робити виписки, фотографувати, копіювати, сканувати, записувати на будь-які носії інформації тощо запитувані ним накази.

31. В іншій частині ухвалені у цій справі судові рішення не є предметом касаційного оскарження.

VІІ. Висновки

32. З огляду приписи частини першої статті 351 КАС України оскаржувані судові рішення в частині результату розгляду позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити певні дії підлягають скасуванню із ухваленням у цій частині нового рішення про задоволення позовних вимог повністю.

33. Зважаючи на ретроспективність касаційного розгляду, Верховний Суд вважає належним і достатнім способом захисту прав позивача зобов'язання відповідача надати позивачу запитувані ним документи за період з 1 січня 2016 року по день відмови відповідача у їх наданні, а саме 7 серпня 2017 року, що відповідатиме поданому ОСОБА_1 запиту на інформацію. При цьому відповідна інформація повинна бути надана з урахуванням визначених Законом № 2939-VI вимог.

34. В іншій частині підстави для зміни чи скасування оскаржуваних судових рішень відсутні.

35. Суд касаційної інстанції, зважаючи на приписи частини першої статті 245, пункту 1 частини шостої статті 246 КАС України та враховуючи значний обсяг інформації, що має бути надана на виконання цієї постанови, вважає за необхідне встановити відповідачу розумний і достатній строк для її виконання.

Керуючись статтями 3, 245, 246, 260, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Головного територіального управління юстиції у Харківській області та ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року у справі 820/4258/17 скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 та в частині зобов'язання Головного територіального управління юстиції у Харківській області надати ОСОБА_1 право робити виписки, фотографувати, копіювати, сканувати, записувати на будь-які носії інформації тощо, накази Головного територіального управління юстиції у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по день вчинення зазначених дій у спеціально визначеному місці за місцем їх зберігання у Головному територіальному управлінні юстиції у Харківській області.

3. Ухвалити у цій частині нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській про зобов'язання вчинити певні дії задовольнити повністю.

4. Зобов'язати Головне територіальне управління юстиції у Харківській області надіслати на електронну адресу ОСОБА_1 скановані копії наказів Головного територіального управління юстиції у Харківській області за період з 1 січня 2016 року по 7 серпня 2017 року в порядку, визначеному Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації».

5. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року у не скасованій частині та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року у справі 820/4258/17 залишити без змін.

6. Установити Головному територіальному управлінню юстиції у Харківській області строк у шістдесят робочих днів для виконання цієї постанови, який обраховувати з дня, наступного за днем отримання її копії.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець