Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.11.2018 року у справі №821/18/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2018 року

м. Київ

справа №821/18/17

адміністративне провадження №К/9901/37106/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 (колегія суддів у складі Крусян А.В., Вербицької Н.В., Джабурія О.В.)

у справі № 821/18/17

за позовом ОСОБА_1

до Херсонської обласної державної адміністрації

про скасування розпорядження та зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. В січні 2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Херсонської обласної державної адміністрації, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2016 № 726, яким ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 100,00 га (кадастровий номер НОМЕР_1) із земель водного фонду державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, для сінокосіння;

- зобов'язати надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 100,00 га (кадастровий номер НОМЕР_1) із земель водного фонду державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, для сінокосіння.

2. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 позов задоволено частково, а саме визнано протиправним та скасовано розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2016 №726 «Про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки», зобов'язано відповідача повторно розглянути заяву позивача від 09.06.2015 №3722/0/7-15/39 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 100га із земель водного фонду для сінокосіння на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, в решті позовних вимог відмовлено.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 скасовано, прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.

4. 21.08.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга від позивача ОСОБА_1, в якій він просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 та залишити в силі постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 25.01.2017. Клопотанням від 24.09.2018 просить вирішити питання про розгляд справи по суті.

5. 02.10.2017 відповідач подав до суду свої заперечення на касаційну скаргу.

6. Ухвалою від 11.09.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження у справі.

7. 13.03.2018 справу передано до Верховного Суду.

8. Учасники справи не заявляли клопотань про розгляд справи за їх участю.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Земельна ділянка площею 100,00 га (кадастровий номер НОМЕР_1), розташована за межами населених пунктів на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, перебувала в користуванні ОСОБА_1 на підставі договору оренди, зареєстрованого у Голопристанському відділі Херсонської філії центру ДЗК 11.11.2008 р. за № 4АА 002180-0408.72100012, укладеного строком на 5 років.

10. Розглянувши клопотання ОСОБА_1, Херсонська ОДА прийняла розпорядження від 02.12.2013 р. № 801 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлених меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 100,00 га (землі водного фонду), що розташована на території Олексіївської сільської ради Голопристанького району, для викосу очерету».

11. Розпорядженням №855 від 16.12.2013 Херсонська ОДА затвердила технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та поновила ОСОБА_1 договір оренди строком на 25 років шляхом укладання нового договору.

12. Вказані розпорядження Херсонської ОДА скасовано рішенням Голопристанського районного суду Херсонської області від 28.03.2014 (набрало законної сили 21.08.2014), яким зобов'язано Херсонську ОДА провести земельні торги стосовно передачі в оренду земельної ділянки площею 30,00 га, що територіально належить до тих 100,00 га, які були відведенні ОСОБА_1 розпорядженнями № 801 та № 855.

13. 05.05.2015 Херсонська ОДА прийняла розпорядження №269 "Про затвердження складу конкурсної комісії з відбору виконавців робіт із землеустрою, оцінки земель та виконавця земельних торгів на конкурентних засадах обласної державної адміністрації" та № 270 "Про затвердження складу комісії обласної державної адміністрації з добору земельних ділянок, у тому числі в комплексі з водними об'єктами, які можуть бути сформовані як окремі лоти, для продажу їх або прав оренди на них на земельних торгах".

14. За результатами засідання комісій, оформлених протоколами № 2 від 16.07.2015 та № 5 від 27.08.2015, визначено такими, що можуть бути сформовані у 2015 році як окремі лоти для продажу права оренди на них на земельних торгах ділянки, згідно з переліком, що додається (серед яких земельна ділянка для сінокосіння площею 100,00 га (землі водного фонду), що розташована на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району), та обрано переможців конкурсних пропозицій учасників конкурсу з відбору виконавця послуг з проведення земельних торгів з продажу лотів №№ 1-4.

15. 08.06.2015 ОСОБА_1 звернувся до Херсонської ОДА із заявою про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 100,00 га із земель водного фонду державної власності (прибережна захисна смуга озера Тугай), розташованої на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, для сінокосіння, до якої було долучено передбачені законом документи, як того вимагають приписи Земельного кодексу України, а саме: графічні матеріали щодо бажаного місця розташування земельної ділянки, копія паспорту позивача та ідентифікаційного номеру платника податків. Вказано орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення.

16. Цю заяву Херсонська ОДА не розглянула у встановлені законом строки.

17. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 25.09.2015 (набрала законної сили 13.10.2015) зобов'язано Херсонську ОДА розглянути заяву ОСОБА_1 та прийняти за наслідками розгляду цієї заяви одне з рішень, передбачених ч.3 ст.123 Земельного кодексу України.

18. На виконання зазначеного судового рішення від 25.09.2015 Херсонська ОДА розглянула заяву ОСОБА_1 та прийняла розпорядження від 29.01.2016 № 39, яким відмовила в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв'язку з визначенням земельної ділянки як окремого лота для продажу права оренди на неї на земельних торгах.

19. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 05.08.2016 скасовано розпорядження від 29.01.2016 р. № 39 та зобов'язано Херсонську ОДА розглянути заяву ОСОБА_1 та прийняти одне з рішень, передбачених ч.3 ст.123 Земельного кодексу України.

20. За результатами повторного розгляду заяви ОСОБА_1 Херсонська ОДА прийняла розпорядження від 27.09.2016 № 726, яким ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв'язку з невідповідністю схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель, з метою раціонального та економічно обґрунтованого використання земельної ділянки площею 100,00 га єдиним масивом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

21. Позивач стверджував, що розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2016 № 726 підлягає скасуванню з огляду на те, що схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель не розроблені. Тому оцінювати відповідність місця розташування неможливо. Зазначає, що ділянка перебувала до цього в його користуванні на підставі договору оренди від 11.11.2008. Отже, розпорядження прийнято з підстав, не передбачених ч.3 ст.123 Земельного кодексу України.

22. Відповідач стверджував, що відповідно до ст.134 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають в державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених ч.ч.2, 3 ст.134 цього Кодексу. Земельна ділянка відноситься до земель водного фонду, а тому надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою без проведення торгів порушить визначений законом порядок передачі земель водного фонду.

Крім того, рішенням Голопристанського районного суду від 28.03.2016, яке набрало законної сили 21.08.2014, зобов'язано Херсонську ОДА провести земельні торги щодо передачі в оренду земельної ділянки площею 30,00 га, що входять до тих 100,00 га, про відведення в оренду яких просить позивач. Дана земельна ділянка площею 100,00 га була сформована як окремий лот, її розподіл на дві ділянки порушить її раціональне використання.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2016 № 726, яким ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 100,00 га, не є мотивованою відмовою в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки в розумінні положень ст.123 ЗК України, оскільки не відповідає передбаченим цією нормою підставам, не містить їх обґрунтувань.

24. Херсонською ОДА не доведено наявність схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель чи іншої документації, яким би не відповідало розташування земельної ділянки площею 100,00 га, щодо надання дозволу на розроблення проекту відведення в оренду якої звернувся позивач.

25. Суд не взяв до уваги доводи відповідача про те, що земельна ділянка відноситься до земель водного фонду, а тому надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою без проведення торгів порушить визначений законом порядок передачі земель водного фонду.

26. Така підстава відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду як "включення земельної ділянки до переліку ділянок, права на які виставляються на торги окремими лотами" була зазначена у розпорядженні Херсонської ОДА від 29.01.2016 № 39, яке визнано протиправним та скасовано постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 05.08.2016 у справі № 821/685/16 (набрала законної сили 23.08.2016 р.). При цьому, така підстава відмови не передбачена у ч.3 ст.123 ЗК України. Крім того, суд виходив з того, що відповідачем не надано доказів того, що земельна ділянка, яку бажає отримати в оренду інша особа, сформована як лот для продажу права оренди на неї на земельних торгах. При цьому, суд звертає увагу на те, що з моменту прийняття рішення комісії, яке оформлене протоколом від 16.07.2015 р. № 2, пройшло більше, ніж півтора року.

27. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та відмовляючи в позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що надання ОСОБА_6 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 100 га, що розташована за межами населених пунктів на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району без проведення торгів порушить порядок передачі земель водного фонду визначений чинним законодавством України.

28. При винесені розпорядження від 27.09.2016р. №726 «Про відмову в наданні дозволу на розробку землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки» були враховані всі вказані вимоги законодавства України, а підставою відмови у наданні дозволу ОСОБА_6 на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки стало невідповідність схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель, з метою забезпечення раціонального та економічно обґрунтованого використання спірної земельної ділянки. Такі висновки були зроблені на підставі рішення Голопристанського районного суду від 28.03.2014 у справі №654/546/14-ц (набрало законної сили).

29. Крім того, рішенням суду від 28.03.2014 встановлено, що земельна ділянка надавалась в оренду ОСОБА_1 для комерційних цілей викосу очерету, а оскільки такий спосіб використання земельної ділянки не підпадає під жодний випадок, встановлений ч.2, 3 ст.134 Кодексу, то передача земельної ділянки у користування для викосу очерету можлива виключено після проведення аукціону.

30. Відповідач довів, що згідно з даними публічної кадастрової карти України, дана земельна ділянка опоясує по берегах 2 водні об'єкти - оз. Тугай, орієнтовною площею 31 га та озеро без назви, орієнтовною площею 7 га. При цьому продаж на земельних торгах права оренди на цю земельну ділянку у подальшому унеможливить використання чи надання в оренду цих водних об'єктів. На підставі цього Департамент екології та природних ресурсів облдержадміністрації висловив позиції про непогодження надання дозволу на розробку проектної документації щодо відведення спірної земельної ділянки та необхідності підготовки лоту для продажу на земельних торгах права оренди на ділянку, а також те, що розподіл на дві окремі ділянки (30 га та 70 га) порушить її раціональне використання, тож з метою збереження земельної ділянки єдиним масивом, було відмовлено ОСОБА_1 у надані дозволу на розробку технічної документації.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

31. Позивач у касаційній скарзі наводить наступні аргументи:

а) відповідно до положень ч. 4 ст. 59, абз. 16 ч. 2 ст. 134, ч. 4 ст. 135, ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України для сінокосіння земельні ділянки державної та комунальної власності можуть передаватися без проведення конкурсу.

б) включення до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, оформлюється рішенням організатора торгів, яке Херсонська ОДА мала прийняти у формі розпорядження. Протоколи нарад не є рішеннями про проведення земельних торгів;

в) схема землеустрою Херсонської області відповідачем не надана, отже, не зрозуміло, яким саме положенням схеми землеустрою Херсонської області не відповідає місце розташування ділянки, як зазначив суд апеляційної інстанції.

32. 02.10.2017 до суду надійшли заперечення від відповідача на касаційну скаргу, в яких він просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін. Доводи касаційної скарги заперечує, покликаючись на те, що на землі водного фонду поширюється певний порядок їх надання, де порядок їх надання не залежить від цілей використання цієї земельної ділянки. Земельні ділянки водного фонду надаються за результатами земельних торгів. Суд першої інстанції дійшов неправильного висновку, що земельна ділянка так і не була виставлена на земельні торги, оскільки це не було зроблено у зв'язку з постійними судовими процесами щодо цієї земельної ділянки.

33. Крім того, відповідач наводить аргументи, які збігаються з мотивами постанови суду, що оскаржується.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Перевіривши доводи касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, Верховний Суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.

35. Судами обох інстанцій встановлено, що земельна ділянка площею 100 га, в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду якої відмовлено позивачеві на підставі розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2016 № 726, належить до земель водного фонду державної власності.

36. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 ст.134 цього Кодексу.

37. Відповідно до ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

38. Згідно з ч. 2 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 статті 134 цього Кодексу.

39. Частиною 2 статті 134 ЗК України (у редакції станом на 2015 рік, коли відповідача на підставі судового рішення зобов'язано провести земельні торги щодо спірної земельної ділянки) передбачено випадки, коли земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах), зокрема, у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.

40. Скаржник стверджує, що земельна ділянка, дозвіл на розробку проекту землеустрою якої позивач хотів отримати, була саме для сінокосіння, тому така земельна ділянка не підлягає продажу на земельних торгах.

41. Суд з такими доводами не погоджується.

42. На підставі судового рішення (рішення Голопристанського районного суду Херсонської області від 28.03.2014, яке набрало законної сили 21.08.2014) зобов'язано Херсонську ОДА провести земельні торги стосовно передачі в оренду земельної ділянки площею 30,00 га, що територіально належить до тих 100,00 га, які були відведенні ОСОБА_1 розпорядженнями № 801 від 02.12.2013 та № 855 від 16.13.2013. Вказаним рішенням суду встановлено, що земельна ділянка надавалась в оренду ОСОБА_1 для комерційних цілей - викосу очерету.

43. Зазначене рішення набрало законної сили і є обов'язковим до виконання. Відтак, спірне розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2016 № 726, яке ґрунтується на мотивах виконання судового рішення, не може вважатися протиправним. Навпаки, протиправним було б надання дозволу на розробку проекту землеустрою без проведення земельних торгів всупереч цьому рішенню.

44. У зв'язку з цим, на засіданні Комісії обласної державної адміністрації з добору земельних ділянок, у тому числі в комплексі з водними об'єктами, які можуть бути сформовані як окремі лоти, для продажу їх прав оренди на них на земельних торгах, що відбулось 16.07.2015, земельна ділянка, що розташована за межами населених пунктів на території Олексіївської сільської ради Голопристанського району, площею 100га була сформована як лот для продажу права оренди на земельних торгах. Прийняте рішення оформлено протоколом № 2 засідання Комісії від 16.07.2015.

45. Суди повинні бути послідовними та враховувати рішення інших судів, які набрали законної сили. Постановлення судових рішень у пов'язаних справах (за участю тих самих сторін або щодо того самого об'єкта), які створюють перешкоди для виконання інших судових рішень, підриває конституційний принцип обов'язковості судового рішення (ст. 129-1 Конституції України) та робить судовий захист не ефективним.

46. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що в наданні зазначеного дозволу відмовлено з підстав невідповідності схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель, з метою забезпечення раціонального та економічно обґрунтованого використання земельної ділянки, площею 100 га єдиним масивом, відповідно до ст.ст. 17, 122, ч. 3 ст. 123 ЗК України.

47. Статтею 123 ЗК України встановлюється вичерпний перелік підстав для відмови у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

48. Судом апеляційної інстанції з'ясовано, що згідно з даними публічної кадастрової карти України, земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 опоясує по берегах 2 водні об'єкти - оз.Тугай, орієнтовною площею 31га, та озеро без назви, орієнтовною площею 7га. При цьому продаж на земельних торгах права оренди на цю земельну ділянку у подальшому унеможливить використання чи надання в оренду цих водних об'єктів.

49. На підставі цього, Департамент екології та природних ресурсів облдержадміністрації висловив позиції про непогодження надання дозволу на розробку проектної документації щодо відведення спірної земельної ділянки та необхідності підготовки лоту для продажу на земельних торгах права оренди на ділянку. Як вбачається, підстави за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу, випливають зі ст. 123 ЗК України. Крім того, вирішуючи питання про необхідність проведення земельних торгів, відповідач виходив саме з доцільності її ефективного використання, з метою збереження земельної ділянки єдиним масивом, оскільки розподіл її на дві окремі ділянки (30 га та 70 га) порушить її раціональне використання.

50. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

51. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

52. У разі залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати не відшкодовуються.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 у справі № 821/18/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб