Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.11.2020 року у справі №640/1315/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2021 року

м. Київ

справа № 640/1315/20

адміністративне провадження № К/9901/28155/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю. Д.,

представника відповідача Столярчук І. В.,

представника третьої особи Семенихіної Н. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Аудиторської палати України,

третя особа - Державна установа "Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю",

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року (у складі судді Федорчука А. Б. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року (у складі колегії суддів:

Ключковича В. Ю., Беспалова О. О., Парінова А. Б),

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Аудиторської палати України (далі -АПУ, відповідач), за участю третьої особи - Державної установи "Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю" (далі -ДУ "Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю", третя особа), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення з'їзду аудиторів України № 1 від 18 травня 2019 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що станом на дату з'їзду аудиторів (18 травня 2019 року) публічний реєстр аудиторів та суб'єктів аудиторської діяльності, розміщений на сайті АПУ, не містив жодної інформації щодо делегування аудитором свого голосу. Дана інформація відсутня і станом на дату подання позовної заяви. На думку позивача, оскільки на з'їзді аудиторів фізично були присутні тільки 536 осіб, інформація про делегування (передачу) аудитором свого голосу на з'їзді аудиторів не була оприлюднена АПУ у Реєстрі, то кількість делегатів з'їзду складає 536 осіб, відповідно, кворум з'їзду аудиторів був відсутній, а всі рішення з'їзду аудиторів є неправомірними.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року, провадження у справі закрито.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення позивача до суду зумовлене необхідністю захисту його права щодо участі у неприбутковій організації - АПУ, що виключає наявність публічно-правового спору в межах спірних правовідносин, адже він виник не у зв'язку з виконанням відповідачем делегованих владних повноважень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 27 жовтня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/1315/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 17 лютого 2021 року справу № 640/1315/20 призначено до розгляду у відкритому удовому засіданні на 23 березня 2021 року. У подальшому у зв'язку з неявкою сторін та клопотаннями АПУ від 1 та 26 квітня 2021 року про відкладення розгляду справи, розгляд справи було відкладено до 6,27 квітня та 25 травня 2021 року.

22 березня, 4 та 23 квітня 2021 року від ДУ "Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю" надійшли клопотання про розгляд справи без участі представника.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що позивачем оскаржується рішення АПУ № 1 від 18 травня 2019 року, зі змісту якого вбачається, що до проєкту порядку денного включені питання:

про результати реєстрації делегатів чергового з'їзду аудиторів України;

про затвердження порядку денного та Регламенту чергового з'їзду аудиторів України;

про обрання голови та секретаря чергового з'їзду аудиторів України, лічильної комісії та редакційної комісії чергового з'їзду аудиторів України;

звіт Ради АПУ;

обрання голови Комітету з контролю якості аудиторських послуг;

про документи АПУ;

звіт про виконання кошторису АПУ за період з 21 вересня 2018 року по 31 грудня 2018 року;

про визначення розміру членських внесків;

про винагороду Голови АПУ за виконання повноважень;

оголошення протоколу лічильної комісії про результати голосування з обрання голови Комітету з контролю якості аудиторських послуг.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального та процесуального права та вважає, що даний спір є публічно-правовим, адже позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються визнання неправомірними дій відповідача, які вчинялися ним під час виконання делегованих повноважень щодо ведення реєстру аудиторів та суб'єктів аудиторської діяльності. Скаржник зазначає, що суди дійшли помилкових висновків, що звернення позивача до суду зумовлено необхідністю захисту права позивача щодо участі в АПУ, оскільки насправді таке звернення обумовлено необхідністю виправити порушення закону, яке було допущено відповідачем під час виконання ним делегованих повноважень щодо ведення реєстру аудиторів.

11 січня 2021 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому представник АПУ зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що спір у даній справі виник не у зв'язку зі здійсненням відповідачем делегованих йому повноважень, а з підстав невідповідності, на думку позивача, процедури проведення чергового з'їзду вимогам чинного законодавства. В обґрунтування цих доводів представник АПУ посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену, зокрема, у постанові від 6 травня 2020 року у справі № 160/9696/18 у подібних правовідносинах. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що відповідно до частини 2 статті 19 КАС України компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, зокрема, щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті (пункт 4). При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин. Відповідач вважає, що оскільки звернення позивача до суду зумовлене необхідністю захисту його права щодо участі у неприбутковій організації - АПУ, це виключає наявність публічно-правового спору у цій справі, позаяк, спір виник не у зв'язку з виконанням відповідачем делегованих владних повноважень.

З огляду на вищезазначене, відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

24 травня 2021 року від представника АПУ надійшли письмові пояснення до відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких зазначається, що спір у даній справі виник між позивачем та АПУ як юридичною особою, що здійснює професійне самоврядування аудиторської діяльності, щодо наявності кворуму на з'їзді аудиторів України та порядку внесення відомостей до Реєстру аудиторів та суб'єктів аудиторської діяльності щодо делегування аудитором свого голосу.

Також представник АПУ зазначає, що суди попередніх інстанцій на підставі аналізу положень КАС України та статті 15 Закону України "Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність" дійшли правильного висновку про непідсудність даної справи судам адміністративної юрисдикції у силу відсутності публічно-правового спору. Представник АПУ на підтвердження цієї позиції, крім іншого, наводить висновок Верховного Суду України, що міститься у постанові від 6 вересня 2016 року у справі № 826/19572/14.

На думку відповідача правовідносини у справі № 826/19572/14, в якій позивач оскаржував бездіяльність Асоціації адвокатів та Ради адвокатів України, які всупереч вимогам частини 2 статті 54 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не включили до складу ІІІ з'їзду делегатів, обраних конференцією адвокатів м. Києва, є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається. Зокрема, у справі № 826/19572/14 суд дійшов висновку, що у разі виникнення спору щодо квоти представництва делегатів на з'їзд адвокатів України від адвокатів регіону, порядку формування делегацій адвокатів на цей форум, порядку внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України, організаційного, методичного, інформаційного забезпечення ведення та контролю за внесенням відомостей до реєстру, інших правовідносин, що стосуються внутрішньостатутної діяльності цієї організації, на розгляд спорів з таких правовідносин суди адміністративної юрисдикції не мають компетенції.

З огляду на вищезазначене, представник відповідача зазначає, що оскільки АПУ та Національна асоціація адвокатів України є подібними за регулюванням самоврядними організаціями професійної діяльності, які лише в аспекті забезпечення реалізації прав особи на правову допомогу та виконання делегованих повноважень, що передбачені пунктом 1 частини 5 статті 15 Закону України "Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність", набувають певних особливих ознак суб'єкта владних правовідносин, під час розгляду цієї справи має бути враховано правовий висновок, що міститься у постанові Верховного Суду України від 6 вересня 2016 року у справі № 826/19572/14.

На цій підставі відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

24 травня 2021 року від ОСОБА_1 надійшли письмові пояснення, в яких він наголошує на тому, що спір, який виник у справі, що розглядається, є публічно-правовим та, відповідно, цю справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. В обґрунтування своїх доводів позивач зазначає, що: 1) цей спір не має майнового характеру; 2) у спірних правовідносинах, на думку позивача, відсутній його особистий інтерес; 3) предмет спору не стосується дій якогось конкретного суб'єкта, а стосується загального порядку виконання відповідачем своїх делегованих повноважень у спосіб, що прямо визначений у Законі України "Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність"; 4) предмет позову стосується саме делегованих повноважень відповідача щодо: а) ведення реєстру аудиторів та суб'єктів аудиторської діяльності; б) контролю якості аудиторських послуг суб'єктів аудиторської діяльності, які здійснюють обов'язковий аудит фінансової звітності.

З огляду на вищезазначене, позивач вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у цій справі публічно-правового спору, а тому просить задовольнити вимоги касаційної скарги, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та повернути справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

НОРМИ ПРАВА ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина 2 статті 2 КАС України).

У цій справі правовідносини стосуються визнання протиправним та скасування рішення з'їзду аудиторів України № 1 від 18 травня 2019 року.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваним рішенням АПУ № 1 від 18 травня 2019 року до проєкту порядку денного включені питання: про результати реєстрації делегатів чергового з'їзду аудиторів України; про затвердження порядку денного та Регламенту чергового з'їзду аудиторів України; про обрання голови та секретаря чергового з'їзду аудиторів України, лічильної комісії та редакційної комісії чергового з'їзду аудиторів України; звіт Ради АПУ; обрання голови Комітету з контролю якості аудиторських послуг; про документи АПУ; звіт про виконання кошторису АПУ за період з 21 вересня 2018 року по 31 грудня 2018 року; про визначення розміру членських внесків; про винагороду Голови АПУ за виконання повноважень; оголошення протоколу лічильної комісії про результати голосування з обрання голови Комітету з контролю якості аудиторських послуг.

Проте, з висловлених позивачем у ході розгляду справи мотивів звернення до суду вбачається, що звернення позивача до суду зумовлене необхідністю захисту своїх прав, як аудитора, на проведення внутрішньо-організаційних заходів АПУ відповідно до закону.

Правовідносини, що пов'язані з діяльністю АПУ регулюються, зокрема, Законом України "Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність" від 21 грудня 2017 року № 2258-VIII (далі-Закон № 2258-VIII).

Відповідно до ~law32~ аудиторська палата України є юридичною особою, яка здійснює професійне самоврядування аудиторської діяльності та не має на меті отримання прибутку, та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань аудиторського самоврядування. Членами АПУ є включені до Реєстру аудитори і аудиторські фірми.

Відповідно до ~law33~ вищим органом управління АПУ є з'їзд аудиторів України.

Згідно з ~law34~ до виключної компетенції з'їзду аудиторів України належать такі питання:

1) делегування аудиторів до Ради АПУ та дострокового припинення їхніх повноважень;

2) затвердження Статуту АПУ, Положення про Раду АПУ, Положення про Комітет з контролю якості аудиторських послуг, Положення про Секретаріат АПУ, Положення про регіональні відділення, Порядку скликання та проведення з'їзду, Регламенту з'їзду;

3) затвердження Положення про членські внески та визначення розміру членських внесків та інших платежів членів АПУ, необхідних для виконання АПУ передбачених ~law35~ повноважень;

4) заслуховування звітів членів Ради АПУ та Голови АПУ;

5) схвалення звіту про виконання кошторису АПУ;

6) прийняття рішень про вступ АПУ до міжнародних та інших організацій, про вихід із цих організацій.

Аудитор особисто бере участь у з'їзді аудиторів України. Аудитор має право делегувати (передати) свій голос іншому аудитору, про що він письмово інформує АПУ. При цьому кожне таке нове делегування аудитором свого голосу скасовує попереднє делегування (за наявності). Інформація про делегування (передачу) аудитором свого голосу іншому аудитору вноситься Аудиторською палатою України до Реєстру. Одному аудитору може бути делеговано (передано) не більше 10 додаткових голосів.

Відповідно до ~law36~ усі аудитори та суб'єкти аудиторської діяльності підлягають суспільному нагляду. Відповідальним за здійснення суспільного нагляду за аудиторською діяльністю в Україні є Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю.

Згідно з ~law37~ АПУ, за умови що її організаційна структура унеможливлює виникнення конфлікту інтересів, делегуються такі повноваження:

1) реєстрація аудиторів та суб'єктів аудиторської діяльності;

2) контроль за безперервним навчанням аудиторів, які здійснюють обов'язковий аудит фінансової звітності, крім аудиту фінансової звітності підприємств, що становлять суспільний інтерес;

3) контроль якості аудиторських послуг суб'єктів аудиторської діяльності, які здійснюють обов'язковий аудит фінансової звітності, крім аудиту фінансової звітності підприємств, що становлять суспільний інтерес;

4) здійснення дисциплінарних проваджень щодо суб'єктів аудиторської діяльності, які здійснюють обов'язковий аудит фінансової звітності, крім суб'єктів аудиторської діяльності, які здійснюють аудит фінансової звітності підприємств, що становлять суспільний інтерес.

У разі систематичного невиконання АПУ рішень Органу суспільного нагляду за аудиторською діяльністю два і більше разів, виникнення конфлікту інтересів при виконанні АПУ повноважень, передбачених частиною п'ятою цієї статті, та допущення АПУ порушень вимог ~law38~, Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю ініціює скликання позачергового з'їзду аудиторів з метою дострокового припинення повноважень членів Ради АПУ. Рішення про дострокове припинення повноважень членів Ради АПУ та рішення щодо делегування нових членів до Ради АПУ приймає з'їзд аудиторів у порядку, визначеному ~law39~. При цьому до складу Ради АПУ не можуть бути делеговані члени Ради АПУ, з вини яких відбулися порушення, що стали причиною скликання позачергового з'їзду аудиторів (~law40~).

З урахуванням положень вищезазначених норм ~law41~, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що на порядок денний були винесені питання поточної діяльності аудиторської палати, а тому АПУ у спірних правовідносинах не виконувала делеговані повноваження.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій стосовно невіднесення вказаного спору до юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв'язку з відсутністю інформації щодо делегування аудитором свого голосу на з'їзді аудиторів та відсутністю кворуму на з'їзді, таким чином, предмет спору пов'язаний не з виконанням відповідачем делегованих владних повноважень, а із необхідністю захисту позивачем права на законне проведення внутрішньо-організаційних заходів АПУ, оскільки рішення, прийняті за результатом проведення останніх, можуть впливати на права та інтереси позивача як аудитора.

З огляду на це, вказаний спір щодо визнання протиправним та скасування рішення з'їзду аудиторів України № 1 від 18 травня 2019 року не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про визнання протиправним та скасування рішення з'їзду аудиторів України №1 від 18 травня 2019 року не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних прав з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно частин 1 та 2 статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків є, зокрема, договори та інші правочини.

Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Предметна підсудність, юрисдикція цивільних прав передбачена у частині 1 статті 15 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

За приписами частини 1 статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Таким чином, оскільки правовідносини у даній справі виникли у зв'язку із захистом цивільного права на участь у неприбутковій організації, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що даний спір може бути розглянутий в порядку цивільного судочинства.

Важливо, що на момент прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанції у цій справі, Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 6 вересня 2016 року у справі № 826/19572/14, вже була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з подібних правовідносин, оскільки органи адвокатського самоврядування (збори адвокатів, конференції) їхні уповноважені особи (головуючі на зборах, конференціях, члени (делегати) при здійсненні ними дій чи бездіяльності, прийнятті рішень, пов'язаних із реалізацією функцій адвокатського самоврядування, не відносяться до суб'єктів владних повноважень.

Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 819/2895/14-а, від 6 листопада 2019 року у справі № 826/16500/17, від 22 січня 2020 року у справі № 160/1794/19, від 31 березня 2020 року у справі №357/12281/16-а, від 6 травня 2020 року у справі № 160/9696/18.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов'язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічному прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року; пункти 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою.

Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, пункт 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v.

Bulgaria"), заява № 36760/06, пункт 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі ("Dobbertin v.

France", заява № 13089/87).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі "Омельченко проти України" (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв'язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, пункт 1 статті 6 Конвенції закріплює "право на суд", в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права ("Bellet v. France", заява № 23805/94, пункт 36, "Церква села Сосулівка проти України", заява № 37878/02, пункт 50); Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, дійшли правильного висновку про неналежність спору до юрисдикції адміністративних судів, а доводи касаційної скарги не спростовують цього висновку.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко