Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.11.2018 року у справі №803/1657/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 листопада 2018 року

Київ

справа №803/1657/16

адміністративне провадження №К/9901/33597/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів: Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_3

на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 03 січня 2017 року (головуючий суддя - Валюх В.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року (головуючий суддя - Клюба В.В., судді: Іщук Л.П., Онишкевич Т.В.)

у справі № 876/1719/17

за позовом ОСОБА_3

до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області,

треті особи - Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, ОСОБА_4

про визнання дій незаконними та скасування наказів, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_3 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області (далі - відповідач 1), в якому просив:

- визнати незаконними дії в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_5;

- скасувати наказ відповідача від 23 вересня 2016 року №86 - од «Про скасування наказу від 26 липня 2016 року №42 - од «Про утворення дисциплінарної комісії з розряду дисциплінарних справ у Головному управлінні Держпродспоживслужби у Волинській області»»;

- скасувати наказ відповідача від 23 вересня 2016 року №165-ос «Про поновлення на роботі ОСОБА_4.».

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 03 січня 2017 року, яку було залишено без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року в задоволені позову було відмовлено.

Суди попередніх інстанцій мотивують свої рішення тим, що оскаржувані накази були видані на виконання доручення голови Держпродспоживслужби. Також, на момент прийняття оскаржуваних наказів від 23 вересня 2016 року №86 та №165 ОСОБА_5 виконував обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області з наданням йому права підпису організаційно - розпорядчих та фінансових документів, згідно з наказом Держпродспоживслужби від 22 вересня 2016 року №1098 - к. Тому як виконуючий обов'язки керівника, та на виконання доручення керівника вищого рівня, вправі був скасувати накази від 26 липня 2016 року №42 - од «Про утворення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Головному управлінні Держпродсподивслужби у Волинській області» та від 09 вересня 2016 року №94 «Про звільнення ОСОБА_4.».

Окрім того, суди дійшли висновку, що відсутність у ОСОБА_6 прав чи обов'язків у зв'язку із виданням в. о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_5 наказів від 23.09.2016 № 86 та № 165 не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду з цим позовом.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконними та необґрунтованими, а тому просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Зокрема, скаржник вказує, що відповідно до ч. 5 ст. 9 Закону України «Про державну службу» наказ (розпорядження), доручення може бути скасовано керівником, який його видав, а також керівником вищого рівня або органом вищого рівня. При цьому, суди попередніх інстанцій зазначили, що правове значення має не особа керівник, яка видала наказ, а посада, яку обіймала особа, це в свою чергу означає, що виконуючий обов'язки керівника наділений правом на скасування наказу, виданого іншим виконуючий обов'язки керівника державного органу. Однак, з висновками суду позивач не погоджується, так як зазначена стаття чітко передбачає, що наказ може бути скасований керівником, який його видав, а також керівником вищого рівня або органом вищого рівня. Відповідно, правом скасування наказів наділений лише керівник, який безпосередньо видав наказ або керівник вищого рівня. При цьому, ОСОБА_5 не видавав накази №42 - од та №94, а тому не мав правових підстав їх скасувати.

Скаржником заявлено клопотання про розгляд справи за його участю.

Відповідач скористався своїм правом та надіслав до суду заперечення на касаційну скаргу в яких зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій винесені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, згідно з наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів №211 - к від 01 березня 2016 року ОСОБА_3 призначено з 02 березня 2016 року на посаду заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області та покладено на нього виконання обов'язків начальника зазначеного управління з наданням йому права підпису організаційно - розпорядчих та фінансових документів.

Наказом в. о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_3 від 26 липня 2016 року № 42 - од «Про утворення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Головному управлінні Держпродспоживслужби у Волинській області» утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» апарату Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, та затвердити її склад, що додається.

Виконуючий обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_3 09 вересня 2016 року видав наказ №94 «Про звільнення ОСОБА_4.», згідно якого ОСОБА_4 звільнено з 09 вересня 2016 року з посади державної служби начальника управління безпечності харчових продуктів та ветеринарії Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області за порушення Присяги державного службовця.

13 вересня 2016 року наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів №302 «Про створення робочої групи» з метою перевірки інформації, викладеної у скарзі ОСОБА_7 від 06 вересня 2016 року та на виконання листа Держпродспоживслужби від 02 вересня 2016 року №602 - 1121 - 17/9914, створено робочу групу у складі 4 осіб, якій доручено провести перевірку фактів, викладених у скарзі з виїздом до м. Луцьк з 13 по 15 вересня 2016 року.

Згідно довідки від 15 вересня 2016 року «Про результати перевірки інформації, викладеної у скарзі ОСОБА_7 від 06 вересня 2016 року та на виконання листа Держпродспоживслужби від 02 вересня 2016 року №602 - 1121 - 17/9914» робочою групою запропоновано: скасувати наказ №42 від 26 липня 2016 року про створення дисциплінарної комісії, та створити нову з урахуванням інтересів всіх представників колективу (обраних на загальних зборах державних службовців); скасувати наказ Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області № 94 від 09 вересня 2016 року про звільнення ОСОБА_4 Призначити позапланову перевірку Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області.

Наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 22 вересня 2016 року №1098 - к «Про виконання обов'язків начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області» виконання обов'язків начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, до призначення в установленому порядку начальника зазначеного територіального органу покладено на ОСОБА_5 - начальника Управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, з наданням йому права підпису організаційно - розпорядчих та фінансових документів. Також визнано таким, що втратив чинність пункт 2 наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 01 березня 2016 року №211 - к «Про призначення заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області».

Листом голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 23 вересня 2016 року №601 - 031 - 10/12871 повідомлено про те, що на виконання наказу Держпродспоживслужби від 13 вересня 2016 року №302 «Про створення робочої групи» спеціалістами Держпродспоживслужби здійснено перевірку з метою встановлення порушень дотримання вимог законодавства.

За результатами перевірки встановлено ряд порушень з боку посадових осіб Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області Закону України «Про державну службу» та інших нормативно - правових актів, що в результаті призвело до видання в. о. керівника зазначеного територіального органу незаконних наказів, які підлягають скасуванню. Згідно змісту довідки про результати перевірки, що складена та підписана членами робочої групи, визначеної наказом, накази Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області: від 26 липня 2016 року №42 «Про створення дисциплінарної комісії» та від 09 вересня 2016 року № 94 «Про звільнення ОСОБА_4.» підлягали скасуванню.

Наказом в. о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_5 від 23 вересня 2016 року №86 скасовано наказ від 26 липня 2016 року № 42 - од «Про утворення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Головному управлінні Держпродспоживслужби у Волинській області» як такий, що не відповідає вимогам частини 3 та абзацу 1, 3 частини 4 статті 69 Закону України «Про державну службу». Цим же наказом зобов'язано керівників виборних органів первинних профспілкових організацій з числа державних службовців Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області в термін до 26 вересня 2016 року надати кандидатури для формування нового складу дисциплінарної комісії.

Також на виконання рішення Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, ОСОБА_5 прийнято наказ від 23 вересня 2016 року №165 - ос «Про поновлення на роботі ОСОБА_4.», скасовано наказ від 09 вересня 2016 року №94 «Про звільнення ОСОБА_4.», поновлено ОСОБА_4 на попередній роботі на посаді начальника управління безпечності харчових продуктів та ветеринарії Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області з 09 вересня 2016 року, виплачено ОСОБА_4 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

4. Конституція України

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

5. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 3 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Частиною 1 статті 6 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судом першої інстанції судового рішення) встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У відповідності до ч. 2 ст. 171 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судом першої інстанції судового рішення) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України в чинній редакції).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України в чинній редакції).

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Разом з тим, скаржником не доведено, а судом не встановлено, що оскаржувані дії та накази порушують безпосередньо його права, свободи або інтереси.

Так, наказом в. о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_5 від 23.09.2016 № 86 скасовано наказ від 26.07.2016 № 42-од «Про утворення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Головному управлінні Держпродспоживслужби у Волинській області», при цьому, позивач не був членом такої комісії, будь-яких правових наслідків для позивача у зв'язку із виданням наказу від 23.09.2016 № 86 не настало.

Так само, наказ в. о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_5 від 23.09.2016 № 165-ос «Про поновлення на роботі ОСОБА_4.», яким скасовано наказ від 09.09.2016 № 94 «Про звільнення ОСОБА_4.», є актом індивідуальної дії та стосується виключно прав та обов'язків іншої особи - ОСОБА_4 Відтак, наказом від 23.09.2016 № 165-ос безпосередньо права, свободи або інтереси позивача порушені не були, правові наслідки у зв'язку із виданням цього наказу для нього не настали.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відсутність у ОСОБА_6 прав чи обов'язків у зв'язку із виданням в. о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області ОСОБА_5 наказів від 23.09.2016 № 86 та № 165 не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду з цим позовом.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у справі, якими доводи скаржника відхилено.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів виходила з того, що всі обґрунтування сторін були перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, їм було надано належну правову оцінку. Жодних підстав для скасування рішення судів першої та апеляційної інстанційв касаційній скарзі не зазначено.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України (в чинній редакції) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України (в чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, а висновки судів першої та апеляційної інстанцій - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, п.1ч.1.ст.349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_3 - залишити без задоволення.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 03 січня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа