Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.01.2020 року у справі №806/1687/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа №806/1687/17

адміністративне провадження №К/9901/24000/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Житомирській області

на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року (головуючий суддя - Семенюк М.М., судді - Капинос О.В., Шуляк Л.А.)

та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (головуючий суддя - Моніч Б.С., судді - Капустинський М.М., Охрімчук І.Г.)

у справі №806/1687/17

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Житомирській області

про визнати неправомірними дій, зобов`язання вчинити певні дії, -

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог

20.06.2017 ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач 1, Мін`юст), Головного територіального управління юстиції у Житомирській області (далі - відповідач 2, ГТУЮ), в якому просив:

визнати неправомірними дії Мін`юсту в частині ненадання повної та достовірної інформації на звернення від 17.05.2017;

визнати неправомірними дії ГТУЮ в частині ненадання повної та достовірної інформації на звернення від 19.05.2017;

зобов`язати Мін`юст надати копію наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 відносно приватного нотаріуса ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 );

зобов`язати ГТУЮ надати копію наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 відносно приватного нотаріуса ОСОБА_2

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року, позов ОСОБА_1 до Мін`юсту, ГТУЮ про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено частково.

Визнано неправомірними дії Мін`юсту щодо ненадання ОСОБА_1 копії наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 відносно приватного нотаріуса ОСОБА_2 за заявою від 17.05.2017.

Зобов`язано Мін`юст надати ОСОБА_1 копію наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 відносно приватного нотаріуса ОСОБА_2

В решті позовних вимог відмовлено.

Суди попередніх інстанцій виходили з того, що подані позивачем до відповідачів звернення за суттю запитуваної у них інформації є запитами на отримання публічної інформації. При цьому як зазначено судами запитувана позивачем інформація не є інформацією з обмеженим доступом, а наказ Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5, про надання якого просив позивач, є внутрішньо організаційним наказом індивідуальної дії. Тому, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про порушення відповідачем 1 вимог Закону України від 13.01.2011 №2939-VІ "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VІ), що полягало у безпідставному ненаданні ним копії запитуваного наказу на запит позивача. Водночас, судами зазначено про те, що відповідачем 2 протиправних дій відносно позивача допущено не було, оскільки останній не володів та не повинен був володіти запитуваною позивачем інформацією.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

11.12.2017 на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ГТУЮ на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення в частині позовних вимог, які стосуються Мін`юсту і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог до Мін`юсту відмовити.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що ГТУЮ як представник Мін`юсту не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо порушення відповідачем 1 норм Закон №2939-VІ. Вважає, що суди не врахували тієї обставини, що до спірних правовідносин повинні застосовуватись положення Порядку внесення Міністерством юстиції України, головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату, що затверджений наказом Мін`юсту від 28.07.2011 №1904/5, що зареєстрований Міністерством юстиції України 28.07.2011 за №925/19663 (далі - Порядок), яким визначено коло суб`єктів, котрим здійснюється надсилання копій наказів про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Також скаржник стверджує, що суди безпідставно поширили на спірні правовідносини норми Закону №2939-VІ, оскільки позивач у своїй позовній заяві стверджував про невиконання Мін`юстом саме вимог Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР). На думку скаржника, запитуваний позивачем наказ Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 є внутрішньоорганізаційним актом індивідуальної дії, а тому не підпадає під дію Закону №2939-VІ і крім того у даному наказі міститься конфіденційна інформація, а саме відомості про особу - ОСОБА_2 . Скаржник наполягає, що розгляд запиту про надання публічної інформації належить до дискреційних повноважень Мін`юсту, відтак, у суду не було підстав для задоволення позовних вимог зобов`язального характеру.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 грудня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

До закінчення встановленого судом касаційної інстанції строку не надійшли заперечення (відзиви) на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2020 року касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 звернувся до Мін`юсту із заявою від 17.05.2017, в якій просив надіслати йому копію наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 відносно приватного нотаріуса ОСОБА_2

Головієнко П.В. звернувся до Мін`юсту із заявою до ГТУЮ із заявою від 19.05.2017, в якій просив надіслати йому копії наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 та Житомирського обласного управління юстиції від 12.01.2014 №8/3 відносно приватного нотаріуса ОСОБА_2

За результатами розгляду заяви позивача від 17.05.2017 відповідач 1 направив відповідь листом від 08.06.2017 №21661/ПІ-Г-1634/19, якою повідомив, що ОСОБА_2 здійснював приватну нотаріальну діяльність по Житомирському міському і районному нотаріальних округах у період з 09.07.1997-12.01.2004, а також те, що відповідно до норм пункту 15 Порядку, копія наказу Мін`юсту про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю надсилається особі, щодо якої видано цей наказ та Департаменту державної реєстрації та нотаріату Мін`юсту, управлінню юстиції і Нотаріальній палаті України, які внесли подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

За результатами розгляду заяви позивача від 19.05.2017 відповідач 2 направив відповідь листом від 02.06.2017 року №557/2.2/2.1-32/2011, якою повідомив, що ОСОБА_2 припинено здійснення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса та надав копію наказу Житомирського обласного управління юстиції від 12.01.2004 №8/з, а також те, що відповідно до зведеного акту про вилучення для знищення документів, не внесених до Національного архівного фонду, схвалених ЕК протоколом ГТУЮ від 08.06.2016 №6 та погоджених протоколом ЕПК Державного архіву Житомирської області від 30.06.2016 №7, справу під назвою "Листування з Міністерством юстиції України про роботу нотаріальних контор" за 2004-2010 роки було знищено, у зв`язку з чим неможливо надати копію наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5. Одночасно, відповідач 2 повідомив позивача, що для отримання копії даного наказу слід звернутися до Мін`юсту.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Стаття 34 Конституції України: Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Стаття 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939-VI): Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Стаття 2 Закону №2939-VI:Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Стаття 3 Закону №2939-VI: Право на доступ до публічної інформації гарантується:

1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Стаття 5 Закону №2939-VI: Доступ до інформації забезпечується шляхом:

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Пункт 1 частини 1 статті 6 Закону №2939-VI: Інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація;

Частина 7 статті 6 Закону №2939-VI: Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Пункт 1 частини 1 статті 13 Закону №2939-VI: Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

Пункт 6 частини 1 статті 14 Закону №2939-VI: Розпорядники інформації зобов`язані: надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Стаття 19 Закону №2939-VI: Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Частина 1 статті 20 Закону №2939-VI: Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Частина 1 статті 22 Закону №2939-VI: Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Стаття 3 Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР): Основні терміни, що вживаються в цьому Законі

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Пункти 14-15 Порядку внесення Міністерством юстиції України, головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату, затверджений наказом Мін`юсту від 28.07.2011 №1904/5, що зареєстрований Міністерством юстиції України 28.07.2011 за №925/19663 (далі - Порядок): На підставі рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю видається відповідний наказ Міністерства юстиції України.

Копія наказу Міністерства юстиції України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю надсилається особі, щодо якої видано цей наказ, та Департаменту державної реєстрації та нотаріату Мін`юсту, управлінню юстиції, Нотаріальній палаті України, які внесли Подання.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що у відповідності до вимог частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Таким чином, судом касаційної інстанції перевіряється правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права виключно в межах вимог касаційної скарги, тобто, в частині задоволених позовних вимог, які були заявлені відносно відповідача 1 - Мін`юсту.

Системний аналіз визначення публічної інформації, наведеного у статті 1 Закону №2939-VI та переліку розпорядників публічної інформації, наведеного у статті 13 Закону №2939-VI, дає підстави для висновку, що вся інформація, яка перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання, є публічною.

При цьому, обов`язок щодо надання публічної інформації на запит покладено безпосередньо на розпорядника публічної інформації, тобто, на того суб`єкта владних повноважень, у володінні якого знаходиться відповідна запитувана публічна інформація.

З огляду на це, а також враховуючи приписи пункту 14 Порядку, яким визначено, що наказ про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю видається саме Мін`юстом, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що обов`язок надання інформації на запит позивача в частині надання йому копії наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 був покладений на відповідача 1, який виступає розпорядником публічної інформації у спірних правовідносинах.

Колегією суддів касаційного суду відхиляються доводи скаржника щодо необхідності застосування при наданні відповіді на запит позивача норм пункту 15 Порядку, якими визначено перелік суб`єктів, котрим надсилається копія наказу Мін`юсту про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, оскільки існування даного Порядку не позбавляє відповідача 1 як розпорядника публічної інформації обов`язку надавати таку інформацію за Законом №2939-VI.

Слід також наголосити, що відповідно до частини 2 статті 19 Закону № 2939-VI, запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні та без пояснення причини подання запиту.

Що стосується доводів касаційної скарги щодо необхідності застосування до спірних правовідносин норм Закону №393/96-ВР, то останні відхиляються судом, як безпідставні. Зокрема, при вирішенні питання щодо відмінності запиту на публічну інформацію від звернення громадян, слід виходити з характеру запитуваної інформації та суті порушеного у запиті/зверненні особи питання.

Оскільки зміст заяви позивача від 17.05.2017 зводиться лише до надання йому копії наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 і дана заява не містить жодних пропозицій, так само як і прохань про сприяння у реалізації позивачу його прав та інтересів, а також повідомлень про порушення чинного законодавства відповідачем 1 чи про недоліки у його роботі з думками щодо їх поліпшення, то така заява не повинна розглядатись як звернення громадян у розумінні №393/96-ВР.

Окрім того, одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом №2939-VI, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина згідно із Законом №393/96-ВР, розпорядник інформації повинен з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом №393/96-ВР та одночасно повідомити запитувача у п`ятиденний строк про те, що поданий ним запит буде розглядатися як звернення за Законом №393/96-ВР, чого відповідачем 1 зроблено не було.

Щодо аргументів скаржника про наявність у запитуваному наказі конфіденційної інформації, а саме відомостей про особу ОСОБА_2 , то слід врахувати приписи частини 7 статті 5 Закону №2939-VI, які обумовлюють можливість обмеження в таких випадках виключно конфіденційної інформації, яка міститься у документі, а не запитуваного документа загалом.

З приводу аргументів касаційної скарги в частині наявності у Мін`юсту дискреційних повноважень з розгляду запиту позивача, колегія суддів касаційного суду вважає за необхідне зазначити наступне. Дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. При цьому, дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом, вони не є абсолютними та закінчуються з прийняттям таким суб`єктом владних повноважень певного рішення чи вчинення ним певних дій, які свідчить про те, що він скористався наданим йому правом власного розсуду (дискреційними повноваженнями), чим виключив можливість прийняття іншого рішення.

У випадку спірних правовідносин, відповідач 1, фактично, відмовив позивачу у наданні запитуваної копії наказу Мін`юсту від 23.12.2003 №166/5 з посиланням на норми пункту 15 Порядку, які на думку відповідача 1, унеможливлювали його надання позивачу, як неналежному суб`єкту. У свою чергу, судами попередніх інстанцій зроблено висновок про безпідставність застосування відповідачем пункту 15 Порядку при розгляді запиту позивача і про наявність у його діях ознак протиправності. Тому, судами обрано вірний спосіб захисту порушеного права позивача, який не суперечить межам дискреційних повноважень відповідача 1.

Отже, судами попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень правильно застосовані норми матеріального права та не допущено порушень норм процесуального права і доводи касаційної скарги цього не спростовують.

За змістом частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 343, пунктом 2 частини1 ст.349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Житомирській області залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н. В. Шевцова