Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 821/454/17

адміністративне провадження № К/9901/2514/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 (суддя - Войтович І.І.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 (судді - Єщенко О.В., Димерлій О.О., Бітов А.І.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення інспектора будівельного нагляду УДАБІ у Херсонській області від 10.02.2017 №7 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт»;

- визнати протиправним та скасувати наказ УДАБІ у Херсонській області від 10.02.2017 №7-ск «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 30.05.2014 за №ХС 082141490353 «Будівництво житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 »;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну Інспекцію в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області поновити реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт від 30.05.2014 за №ХС 082141490353 «Будівництво житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 ».

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИН СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у травні 2014 року ОСОБА_1 подано до відповідача декларацію про початок виконання будівельних робіт з будівництва житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , яка зареєстрована 30.05.2014 за №ХС 082141490353.

12.06.2014 головним державним інспектором Північно - Східного інспекційного відділу Ткачук С.Г. було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ОСОБА_1 об`єкта будівництва житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 .

За результатами даної перевірки головним державним інспектором складено акт від 12.06.2014, відповідно до висновків якого було встановлено, що будівельні роботи не розпочаті, а замовником надано всі документи на підтвердження відповідності даних, наведених у декларації.

У листопаді 2016 ОСОБА_1 подала до відповідача декларацію про готовність до експлуатації об`єкту з будівництва житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 .

Листом від 29.11.2016 відповідач повідомив позивача про те, що за результатами перевірки поданої на реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації були виявлені зауваження, а саме: п. 7 - інформація про документ, що підтверджує повноваження особи, зазначено не в повному обсязі; п. 8 - інформація про генерального проектувальника надана не в повному обсязі; п. 16 - основні показники об`єкта будівництва відповідно до ДБН А2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» надано не в повному обсязі та підлягають впорядкуванню; п. 22 - інформація щодо коштів пайової участі у розвитку інженерно - транспортної та соціальної інфраструктури зазначена невідповідно. У зв`язку з вказаними недоліками, Управлінням вищевказану декларацію про готовність до експлуатації об`єкта повернуто позивачу на доопрацювання.

Після усунення недоліків, зазначених у листі від 29.11.2016, позивач знову звернулася до відповідача для реєстрації декларації.

10.02.2017 позивачем отримано лист відповідача від 07.02.2017 за №1021-1.13/88і, в якому повідомлялося про проведення позапланової перевірки на об`єкті позивача о 12.00 год. 10.02.2017.

Також, листом від 10.02.2017 №1021-1.13/96і відповідач повідомив позивача про те, що на підставі рішення інспектора будівельного нагляду від 10.02.2017 №7 щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил та на підставі наказу Управління від 10.02.2017 №7-ск вважається скасованою декларація про початок виконання будівельних робіт від 30.05.2014 №ХС 082141490353 "Будівництво житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 ".

Не погоджуючись з таким рішенням та наказом відповідача, позивач звернулась до суду.

В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що висновки відповідача про порушення нею будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт з будівництва житлового будинку з прибудовою магазину є необґрунтованими, складені без проведення державного архітектурно-будівельного контролю, належної перевірки об`єкта будівництва, проектної чи іншої документації відносно будівництва. Вказане, на думку позивача, свідчить про те, що скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт і виключення з Реєстру запису щодо початку виконання будівельних робіт на вказаному об`єкті відбулось без достатніх правових підстав.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15.05.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду Вакуленка В.В. від 10.02.2017 №7 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт".

Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області від 10.02.2017 №7-ск "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт".

Зобов`язано Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 30.05.2017 №ХС 082141490353 "Будівництво житлового будинку з прибудовою магазину на об`єднаній приватній земельній ділянці по АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих житлових будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 ".

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не був присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, висновки перевірки про можливі порушення складені без урахування його пояснень або заперечень тощо. Зазначені обставини позбавляють контролюючий орган правових підстав для здійснення перевірки суб`єкта містобудування, проте спонукають орган належним чином оформити обставини щодо не надання суб`єктом містобудування на вимогу органу документів та не забезпечення проведення перевірки на об`єкті, тобто щодо недопущення суб`єктом посадових осіб контролю до перевірки.

Суди виходили з того, що не оформлення контролюючим органом наслідків перевірки відповідним актом свідчить про необґрунтованість підстав для притягнення позивача до відповідальності у сфері містобудівної діяльності у вигляді скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що архітектурно-будівельний контроль проведено з порушенням вимог Закону, у зв`язку із чим його висновки не є належним чином обґрунтованими, встановлені перевіркою обставини не є підтвердженими і достовірними, а рішення відповідача - не є такими, що прийняті за правилами чинного законодавства та підставі всіх обставин, що ініціюють їх прийняття, а тому наявні підстави для скасування рішень суб`єкта владних повноважень та відновлення відомостей про початок виконання будівельних робіт на об`єкті у відповідному Реєстрі.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Покликається на те, що спірні рішення інспектора будівельного нагляду та наказ УДАБІ у Херсонській області є такими, що прийняті у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень та з метою, якою ці повноваження були надані, обгрунтовано з урахуванням всіх обставин справи, що мають значення для прийняття рішень, бесторонньо, добросовісно, розсудливо.

Покликався на те, що головним інспектором будівельного нагляду під час неодноразового виїзду за місцем проведення перевірки було встановлено, що будівельні роботи не виконувались, об`єкт не експлуатувався, замовники будівництва або їх уповноважені особи були відсутні. За вказаних обставин, а саме відсутності замовника будівництва або його представника на місці будівництва, складання акту, протоколу та припису не вбачалось за можливе.

Крім того, покликався на те, що при вирішенні справи судами попередніх інстанцій застосовано нормативно-правовий акт, який у даній справі застосуванню не підлягає, а саме Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою КМУ від 19.08.2015 №698. Наголошував на тому, що такий упорядковує механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який поширюється тільки на уповноважені органи містобудування та архітектури під час провадження ними містобудівної діяльності.

Крім того, покликався на те, що з 21.04.2017 УДАБІ у Херсонській області є неналежним відповідачем в частині позовних вимог про поновлення реєстрації декларації.

Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішеняння про відмову в позові.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просила у її задоволені відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За змістом частини першої та четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI в редакції на час виникнення спірних правовідносин) Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Відповідно до пункту 1 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктами 6, 7 Порядку №553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 16 зазначеного Порядку встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Відповідно до пункту 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з пунктом 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.

Таким чином, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Вказаний порядок здійснення державного архітектурно-будівельний контролю має бути дотриманий також у випадку застосування заходів, визначених частиною другою статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (скасування декларації про початок будівництва та декларації про готовність завершеного об`єктом будівництва до експлуатації).

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 26.06.2018 у справі №826/20445/16, від 31.07.2019 у справі №813/3354/18, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17, від 20.02.2020 у справі №214/1714/17 (2-а/214/25/18), від 09.04.2021 у справі №640/4901/20.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що перевірку суб`єкта містобудівної діяльності проведено у відсутності його керівника чи представника, незважаючи на те, що суб`єкт містобудування був ідентифікованим.

При цьому, за змістом пункту 9 Порядку №553, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, під час проведення перевірки представників органу місцевого самоврядування та представників органів Національної поліції не було. Відповідно до змісту наявної в матеріалах справи службової записки головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу УДАБІ у Херсонській області Вакуленко В.В., зареєстрованої в Управлінні 10.02.2017 за №1021-5.0/10, оскільки під час проведення перевірки замовник будівництва або його уповноважена особа були відсутні, керуючись п. 10 Порядку Управлінням буде надіслано лист до ГУ НП у Херсонській області щодо сприяння у забезпеченні їх присутності з метою складання відповідних матеріалів за результатами перевірки. Після відповідного реагування правоохоронних органів Управлінням буде вжито відповідних заходів реагування.

Натомість, в той же день відповідачем прийнято оскаржувані рішення без забезпечення присутності замовника будівництва або його уповноваженої особи.

При цьому, акт перевірки за результатами державного архітектурно-будівельного контролю відповідачем складений не був.

Згідно з правовою позицією, неодноразово висловленою у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справах №821/1157/16, №2а-10138/12/2670, від 27.04.2021 у справі №640/21256/18 та від 15.06.2021 у справі №813/2549/18, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Крім того, Верховний Суд у постановах від 14.11.2019 у справі №822/680/16, від 27.02.2019 у справі №210/3059/17, від 17.07.2019 у справі № 822/714/16, від 08.08.2019 у справі №822/712/16 дійшов наступних висновків щодо застосування норм матеріального права:

«…Однією з гарантій дотримання чинного законодавства під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання прав суб`єктів містобудування, закріплених у п. 13 Порядку. Зокрема, у пп. 3-5 п. 13 Порядку встановлено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Окрім того, у п. 21 Порядку також зазначено, що якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

А відтак акт, складений за відсутності позивача чи уповноваженого представника позивача, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на позивача, що порушило права позивача, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень…».

Враховуючи викладене, порушення відповідачем Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, що виявилось у проведенні перевірки за відсутності суб`єкта містобудування чи його представників, а також не складення за результатами перевірки акта перевірки, є самостійною підставою для скасування оскаржуваних рішень.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли обгрунтованого висновку що позивачем не дотримано Порядку здійснення державно-архітектурного контролю, та прийняли рішення про задоволення позовних вимог.

Покликання відповідача на відсутність під час перевірки суб`єкта містобудування, відносно якого така проводилась, як на неможливість складення акту, протоколу та видання відповідного припису, є безпідставним, оскільки за змістом пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється виключно у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів внутрішніх справ. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.

Водночас такого порядку проведення перевірки щодо виявленого факту самочинного будівництва відповідачем дотримано не було.

Також безпідставним є посилання відповідача, як на підставу для скасування оскаржуваних судових рішень, на застосування судами нормативного акту, який не підлягав застосуванню, а саме Порядку №698, оскільки вказане не призвело до неправильного вирішення справи, а суд апеляційної інстанції здійснюючи апеляційний перегляд справи та надаючи оцінку встановленим судом першої інстанції обставинам справи, застосував норми Порядку №553, який підлягає застосуванню в межах спірних правовідносин.

Покликання УДАБІ у Херсонській області в обґрунтування касаційної скарги на відсутність у нього можливості поновити реєстрацію декларації фактично стосується способу виконання судового рішення, висновки судів попередніх інстанцій не спростовує і не може бути підставою для скасування судових рішень. При цьому, іншими учасниками справи судове рішення не оскаржується.

Інші доводи касаційної скарги також не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог, а їх зміст зводиться до переоцінки доказів, що, в силу положень частини другої статті 341 КАС України, знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись статтями 345 350 355 356 359 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області - залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук