ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2018 року

Київ

справа №808/2163/17

провадження №К/9901/5179/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Запорізької області про зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду, прийняту 18 вересня 2017 року у складі головуючого судді Батрак І.В., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, постановлену 01 листопада 2017 року у складі колегії суддів: Мельника В.В. (головуючий), Сафронової С.В., Шлай А.В.,

І. Суть спору:

1. У липні 2017 року ОСОБА_5 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Прокуратури Запорізької області (далі також - відповідач), у якому, просив:

1.1. Зобов'язати відповідача доплатити належну йому заробітну плату відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за серпень 2015 року, за вересень 2015 року, жовтень 2015 року, за листопад 2015 року, за грудень 2015 року, за січень 2016 року, за лютий 2016 року, за березень 2016 року, за квітень 2016 року, за травень 2016 року, за червень 2016 року, за липень 2016 року, за серпень 2016 року, за вересень 2016 року, за жовтень 2016 року, за листопад 2016 року, за грудень 2016 року, за січень 2017 року, за лютий 2017 року, за березень 2017 року, а також матеріальну допомогу на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати та матеріальну допомогу для вирішення соціально побутових питань у розмірі середньомісячної заробітної плати за період щорічних відпусток у 2016 та 2017 роках;

2. В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на вимоги статті 81 Закону України «Про прокуратуру», та зазначає, що йому як прокурору місцевої прокуратури з 15 липня 2015 року повинна була нараховуватись заробітна плата із розрахунку посадового окладу 10 мінімальних заробітних плат, з 1 січня 2016 року 11 мінімальних заробітних плат, а з 1 січня 2017 року 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

2.1. Вказує, що з моменту набрання чинності та до його звільнення з органів прокуратури Запорізької області вказані вимоги законодавства не виконувались, оскільки згідно із Прикінцевими положеннями Законів України про Державний бюджет на 2015 та 2016 роки дію статті 81 Закону України «Про прокуратуру» призупинено, положення цієї статті застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, що на думку позивача, прямо суперечить положенням частини першої статті 81 вказаного Закону, згідно із якою заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

2.2. Позивач вважає, що положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» набрали чинності 15 липня 2015 року, тобто пізніше ніж набув чинності Закон України «Про Державний бюджет на 2015 рік», отже, у будь-якому разі повинні застосовуватись норми спеціального Закону, який набув чинності пізніше.

2.3. Крім того, положеннями Закону Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями встановлювати посадові оклади прокурорів, тому відсутні підстави нараховувати заробітну плату прокурорів на підставі окладів, визначених постановою КМУ №505.

2.4. Також зауважує, що розмір заробітної плати прокурорів, встановлений статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», фактично є гарантіями функціонування органів прокуратури, передбаченими статтями 16, 87 Закону, отже такі обмеження Законів України про Державний бюджет на 2015 та 2016 роки є неконституційними, оскільки прямо суперечать статті 22 Конституції України щодо заборони звуження змісту прав та свобод шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних, окрім цього, стаття 43 Конституції України гарантує кожному право на належні умови праці та заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

2.5. На підставі викладеного, позивач вважає, що нарахування заробітної плати йому повинно було здійснюватися на підставі положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та інших підзаконних нормативно-правових актів, якими врегульовано обсяг та порядок виплат надбавок до прокурорського окладу.

3. Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач зазначав, що з 15 липня 2015 року набрали чинності норми Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014, статтею 81 якого встановлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатись іншими нормативно-правовими актами.

3.1. Разом із цим, зауважує, що п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік» та п. 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет на 2016 рік» норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.

3.2. Вказує, що розміри посадових окладів, надбавок за класні чини та вислугу років затверджуються Кабінетом Міністрів України, а саме постановою Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» від 31 травня 2012 року №505, зміни до якої, зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносились. Крім того Законами України про Державний бюджет на 2015-2017 роки не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року. Таким чином, в силу положень статті 19 Конституції України, статті 98 Кодексу законів про працю України, відповідачем нарахування та сплата заробітної плати здійснювалась виключно на підставі штатного розпису та лише в межах затвердженого фонду оплати праці, затверджених Генеральним прокурором України, з урахуванням постанов Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 та від 09 грудня 2015 року №1013.

3.3. Відповідач вважає, що він не наділений правом самостійно, без правового регулювання Кабінету Міністрів України та фінансової можливості Державного бюджету України здійснювати перерахунок заробітної плати позивачу та виплачувати її у більшому розмірі, більш того, нарахування та виплата прокуратурою Запорізької області позивачу заробітної плати, в межах визначених статтею 81 вказаного Закону, буде суперечити положенням частин першої та другої статті 23 та частиною першою статті 51 Бюджетного кодексу України.

3.4. Враховуючи відсутність підстав для доплати ОСОБА_1 заробітної плати відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за 2016-2017 роки, вважає вимоги щодо доплати за вказаний період матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань у розмірі середньомісячної заробітної плати є похідними, тому також не підлягають до задоволення. Ураховуючи викладене, просив у задоволенні позову відмовити повністю.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. В період з 08 квітня 1998 року по 21 квітня 2017 року позивач працював у відповідача на посадах прокурора.

5. Наказом від 20 квітня 2017 року № 210к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Запорізької місцевої прокуратури №3, яку він обіймав на період відпустки для догляду за дитиною ОСОБА_6, та з органів прокуратури Запорізької області за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію на підставі статті 38 КЗпП України з 21 квітня 2017 року.

6. У період з липня 2015 року по березень 2017 року позивачу прокуратурою Запорізької області заробітна плата нараховувалась виходячи з посадового окладу, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» (зі змінами).

7. Проте, на думку позивача, заробітна плата, за вищевказаний період, повинна була нараховуватись прокуратурою Запорізької області, виходячи з посадових окладів, передбачених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», у зв'язку і чим позивач звернувся із даним позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 18 вересня 2017 року, яку залишено без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2017 року, в позові відмовив.

9. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, дійшов до висновку про відсутність у відповідача правових підстав для виплати позивачу в спірний період заробітної плати в розмірі, визначеному статтею 81 Закону України "Про прокуратуру».

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

11. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що закон України має вищу юридичну силу по відношенню до нормативно-правового акту прийнятого Кабінетом Міністрів України, у зв'язку з чим у спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Закону, яким визначено розмір заробітної плати прокурора.

12. У скарзі позивач просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій, та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

13. Верховний Суд ухвалою від 5 січня 2018 року відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

14. Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких наполягає на безпідставності останньої та просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

15. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Підставою для звернення до суду позивач визначив порушення застосування відповідачем норм Закону України «Про прокуратуру».

17. Надаючи правову оцінку обставинам справи, Верховний Суд зазначає наступне. Частиною першою статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що заробітна плата прокурорів регулюється Законом № 1697-VII та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

18. Відповідно до частини другої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

18.1 Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (частина третя статті 81 Закону №1697-VII).

19. Частиною другою статті 8 Закону України від 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), передбачено, що умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

20. Оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом (стаття 13 Закону № 108/95-ВР).

21. У свою чергу, частиною восьмою статті 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

22. Згідно з нормами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

23. Частиною першою статті 22 Бюджетного кодексу України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

24. Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

25. За правилами статті 89 Закону № 1697-VII функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

26. Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (стаття 90 Закону № 1697-VII).

27. Відповідно до пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», пункту 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів. Вказані норми, на момент розгляду справи у суді, є чинними.

28. Закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів, затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання бюджету. За своєю суттю він є спеціальним законом, оскільки регламентує специфічну сферу суспільних відносин. Виключно ним визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Дія закону про Державний бюджет України обмежена календарним роком, регулярно здійснюються звіти і контроль за його виконанням. Особливістю цього закону є і те, що при здійсненні бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.

29. Як зазначено у рішенні Конституційного суду України від 03 жовтня 1997 року у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

30. Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

31. Таким чином, Закон України Про Державний бюджет України на відповідний рік, як спеціальний Закон, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

32. Рішення щодо неконституційності пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», пункту 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», Конституційним Судом України не приймалися.

VI. Позиція Верховного Суду

33. На час виникнення спірних відносин та до моменту звільнення позивача схема посадових окладів працівників органів прокуратури була визначена постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» із урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України №763 від 30 вересня 2015 року та №1013 від 09 грудня 2015 року.

34. Так, відповідно до пункту 13 розділу ХІІІ Закону № 1697-VII Кабінету Міністрів України доручено: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

35. Проте, Кабінетом Міністрів України покладені на нього пунктом 13 розділу ХІІІ Закону № 1697-VII обов'язки не були виконані.

36. Відповідно до довідки про нараховану позивачу заробітну плату, відповідачем в спірний період заробітна плата позивачу нараховувалась виходячи з розміру посадового окладу визначеного саме постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року№505.

37. Враховуючи наведене, оскільки Кабінетом Міністрів України зміни до постанови від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» щодо умов оплати праці, зокрема, розмірів окладів працівників, не внесені, а Законами України про Державний бюджет України на 2015-2016 роки видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачались, відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

38. До аналогічних висновків дійшов Верховний Суд України, правові позиції якого викладені у постановах від 04 листопада 2015 року № 21-1461, від 30 березня 2016 року № 21-271а16, від 13 липня 2016 року № 21-1488а16.

39. За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

40. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

41. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

42. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

43. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець