Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.06.2019 року у справі №520/8910/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 520/8910/18

касаційне провадження № К/9901/16521/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді - доповідача - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенко В. М., Шарапи В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019 (головуючий суддя: Григоров А. М., судді: Подобайло З. Г., Бершов Г. Є.) у справі №520/8910/18 за позовом ОСОБА_1 до Харківської державної академії фізичної культури, Виборчої комісії з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури, Організаційного комітету із проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури, треті особи: Міністерство освіти і науки України, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

12.10.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської державної академії фізичної культури (далі - відповідач-1 або ХДАФК, Академія), Виборчої комісії з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури (далі - відповідач-2 або Виборча комісія), Організаційного комітету із проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури (далі - відповідач-3 або Організаційний комітет), треті особи: Міністерство освіти і науки України (далі - МОН України), ОСОБА_2, ОСОБА_3, в якому просив:

визнати дії Харківської державної академії фізичної культури з організації проведення виборів ректора, що відбулися 04.10.2018, протиправними;

визнати дії Організаційного комітету з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури з визначення співвідношення наукових, науково-педагогічних та педагогічних штатних працівників, виборних представників з числа інших штатних працівників, виборних представників із числа студентів Академії згідно з абзацом 5 частини 3 статті 42 Закону України "Про вищу освіту", та з формування списків осіб, які мають право брати участь у виборах ректора, що відбулися 04.10.2018, протиправними;

визнати дії Виборчої комісії з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури з прийняття від Організаційного комітету з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури сформованих, з порушенням абзацу 5 частини 3 статті 42 Закону України "Про вищу освіту", списків осіб, які мають право брати участь у виборах, та подальшого проведення виборів до складання підсумкового протоколу №5 від 04.10.2018 - протиправними;

визнати вибори ректора Харківської державної академії фізичної культури недійсними та скасувати рішення Виборчої комісії з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури щодо результатів виборів ректора - протокол №5 від 04.10.2018.

Позивач позовні вимоги мотивував тим, що відповідно до пункту 3.2.2 Положення про Організаційний комітет з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури, передбачено, що організаційний комітет на етапі підготовки виборів ректора Академії: визначає співвідношення наукових, науково-педагогічних та педагогічних штатних працівників, виборних працівників з числа інших штатних працівників, виборних представників із числа студентів Академії. Відповідно до повідомлення Організаційного комітету від 28.09.2018 право участь у виборах мають: від наукових, науково-педагогічних і педагогічних працівників - 172 особи; інших працівників - 16 осіб; делегатів з числа студентів - 222 особи. За відомостями Організаційного комітету загальна кількість виборців складає 360 осіб.

Звертає увагу на той факт, що протягом шести днів кількість виборців збільшилась з 360 осіб до 410 осіб.

Позивач вважає, що Організаційний комітет навмисно збільшив загальну кількість виборців ХДАФК, а Виборча комісія, у свою чергу, навмисно допустила таку кількість виборців до участі у виборах ректора Академії за рахунок студентів.

Такі дії, на думку позивача, призвели до порушення норм представництва та збільшення кількісного складу голосуючих, що потягло складення неправомірного підсумкового протоколу виборчої комісії за результатами виборів ректора Академії від 04.10.2018.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25.01.2019 позов задоволено.

Суд першої інстанції своє рішення обґрунтував тим, що під час організації та проведення виборів ректора Академії допущено порушення вимог частини 3 статті 42 Закону України від 01.07.2014 "Про вищу освіту" № 1556-VII (далі - ~law19~) за рахунок збільшення кількості виборців серед виборних представників з числа студентів. Відтак визнав, що протокол від 04.10.2018 № 5, складений за результатами проведення виборів, є протиправним.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019 апеляційну скаргу Харківської державної академії фізичної культури задоволено:

рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.01.2019 у справі № 520/8910/18 - скасовано, провадження у справі закрито;

роз'яснено позивачу, що даний спір підлягає розгляду в суді загальної юрисдикції за правилами та в порядку цивільного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції зазначив, що спірні правовідносини мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства, оскільки процес обрання, призначення чи звільнення керівника вищого учбового закладу освіти є повноваженням його засновника, який в даному випадку виступає не як орган виконавчої влади - суб'єкт владних повноважень, а як засновник об'єкту комунальної власності, який реалізує функції роботодавця. Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що цей спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Позивач не погодився із рішенням суду апеляційної інстанції від 06.05.2019, у зв'язку з чим 10.06.2019 представником позивача направлено на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (зареєстрована 11.06.2019), в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019, направивши справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Скаржник вважає, що спір є публічно - правовим, оскільки Організацій комітет із проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури та Виборча комісія з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури - відповідачі у справі, є саме тими органами, на які поширюється пункт 9 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою Верховного Суду від 07.08.2019 відкрито провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

15.08.2019 справа № 520/8910/18 надійшла на адресу Верховного Суду.

27.08.2019 від відповідач-1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити без змін постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019, а касаційну скаргу без задоволення. Стверджує, що між Виборчою комісією, Організаційним комітетом, Міністерством освіти і науки України та учасниками конкурсу не виникли публічно-правові відносини.

Інші учасники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

Ухвалою Верховного суду від 18.09.2019 справу №520/8910/18 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 03.03.2020 цю справу повернуто на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з посиланням на вже сформовану позицію Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах у постанові від 15.05.2019 у справі №522/8650/18.

Ухвалою Верховного Суду від 12.11.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України, за результатом повторного автоматизованого розподілу, проведеного у зв'язку із звільненням судді ОСОБА_4 у відставку та перебуванням судді Стародуба О. П. у відпустці, визначено наступний склад суду: головуючий суддя - Чиркін С. М., судді: Бевзенко В. М., Шарапа В. М.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального та матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.04.2018 Міністерством освіти і науки України було винесено Наказ №154-к "Про оголошення конкурсу на заміщення посади ректора ХДАФК", яким на адміністрацію ХДАФК було покладено організацію виборів ректора згідно з вимогами ~law20~ та визначено дату виборів - 04.10.2018.

05.07.2018 Міністерством освіти і науки України на адресу ХДАФК було надіслано лист №1/11-6942, яким було внесені кандидатури претендентів на посаду ректора ХДАФК.

У свою чергу ХДАФК, на виконання Наказу №154-к від 18.04.2018, було винесено Наказ №71 від 03.05.2018 "Про організацію виборів ректора ХДАФК", на підставі якого були утворені Організаційний комітет з проведення виборів ректора ХДАФК та Виборча комісія з проведення виборів ректора ХДАФК.

Наказом ХДАФК віл 23.05.2018 були введені в дію Положення про порядок виборів ректора ХДАФК, про Організаційний комітет, про Виборчу комісію, та ін.

Відповідно до повідомлення Організаційного комітету від 28.09.2018 про кількісний склад осіб, що мають право браті участь у виборах ректора ХДАФК складає: наукових, науково-педагогічних і педагогічних працівників, станом на
01.09.2018-172 особи; з числа інших працівників - 16 осіб; делегатів з числа студентів - 222 особи.

04.10.2018 в ХДАФК відбулися вибори ректора.

За результатами проведення виборів Виборчою комісією з проведення виборів ректора ХДАФК було складено протокол №5 від 04.10.2018.

При підрахунку голосів виборців Виборчою комісією з проведення виборів ректора ХДАФК було встановлено: кількість виборців - 410; кількість виготовлених виборчих бюлетенів для голосування - 410; кількість виборців, які отримали виборчі бюлетені для голосування - 381; кількістьневикористаних виборчих бюлетенів для голосування - 29; кількість бюлетенів виявлених у скриньці для голосування - 381; кількість виборчих бюлетенів для голосування, визнаних недійсними - 8; кількість виборців, які проголосували за кандидатів - 373.

За результатами виборів, які зафіксовані протоколом виборчої комісії з проведення виборів ректора ХДАФК №5 від 04.10.2018 найбільшу кількість голосів отримав ОСОБА_2-312 (76.1%), ОСОБА_3-14 (3.41%), ОСОБА_1-8.78% виборців, що складає 36 голосів.

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне між собою.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Суди встановили, що наказом МОН України від 18.04.2018 №154-к оголошено конкурс на заміщення вакантної посади ректора ХДАФК, адміністрацію якого зобов'язано організувати проведення виборів ректора 04.10.2018 згідно із ~law21~.

МОН України внесло кандидатури претендентів на посаду ректора ХДАФКУ, у числі яких зазначено: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_1.

За змістом протоколу виборчої комісії з проведення виборів ректора ХДАФК №5 від
04.10.2018 після підрахунку голосів виборців, встановлені результати їх проведення.

Позивач вважає, що вибори ректора ХДАФК проведено з порушенням процедури, недотриманням основних принципів їх проведення, у результаті яких він позбавлений права на зайняття відповідної посади.

Згідно із частиною 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі- ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому ЦПК України, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Частиною 1 статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Отже, загальні суди не мають чітко визначеної предметної юрисдикції і розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин в усіх випадках, за виключенням, якщо розгляд таких справ прямо визначений за правилами іншого судочинства.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір підлягає розгляду у порядку іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, одним із учасників адміністративного спору є суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства.

Також КАС України надає визначення публічно-правового спору - як спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 1 частини першої статті 4) та адміністративного судочинства - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ у порядку, встановленому ~law22~ (пункт 5 частини першої статті 4).

Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Отже, під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.

Основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти, та зокрема управління закладом вищої освіти в частині обрання керівника вищого навчального закладу урегульовано у ~law23~.

За змістом ~law24~ засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов'язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії. Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника закладу вищої освіти і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам ~law25~, до закладу вищої освіти для голосування. Керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п'ять років у порядку, передбаченому ~law26~ і статутом закладу вищої освіти.

Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України (~law27~).

Згідно з пунктами 4-6 Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника вищого навчального закладу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2014 № 726 (далі - Методичні рекомендації) забезпечення проведення виборів здійснюється засновником (засновниками) вищого навчального закладу або уповноваженим ним (ними) органом (особою). Процедура обрання керівника складається з таких етапів: 1) оголошення конкурсу та прийом документів від претендентів на посаду керівника; 2) підготовка виборів; 3) проведення виборів. Конкурс оголошується засновником.

Відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань підтверджується, що засновником Харківської державної академії фізичної культури є МОН України.

Згідно з пунктом 1 Положення про МОН України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 630, МОН України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

Отже, спір між сторонами публічно-правовим, оскільки позивачем оскаржується рішення виборчої (конкурсної) комісії Академії, якому МОН України як суб'єкт владних повноважень видало 18.04.2018 наказ № 154-К та доручило організувати проведення виборів ректора цього закладу згідно з вимогами ~law28~, а також є спором щодо оскарження рішення виборчої (конкурсної) комісії Академії, рішення якої є обов'язковим для органів державної влади та інших осіб, як передбачено у пункті 9 частини 1 статті 19 КАС України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 522/8650/18.

За такого правового регулювання, встановлених обставин та наявності правової позиції Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо розгляду спірних правовідносин в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до частини 1статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статті 341, 345, 349, 353, 355, 356, КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

В. М. Шарапа