Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 420/14701/20

провадження № К/9901/35242/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року (головуючий суддя Зуєва Л.Є., судді Коваль М.П., Кравець О.О.)

у справі № 420/14701/20

за позовом Білгород-Дністровської міської ради

до Головного управління Держпраці в Одеській області,

третя особа - ОСОБА_1

про визнання протиправним та скасування припису

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2020 року Білгород-Дністровська міська рада звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області, третя особа - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), у якому просила визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень Головного управління Держпраці в Одеській області від 04 листопада 2020 року №ОД 1128/1662/АВ/П.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов Білгород-Дністровської міської ради задоволено: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держпраці в Одеській області від 04 листопада 2020 року №ОД 1128/1662/АВ/П.

4. Не погодившись з таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Головне управління Держпраці в Одеській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 30 березня 2018 року Білгород-Дністровською міською радою видано розпорядження № 105-к про призначення ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради (шоста категорія посад) за строковим трудовим договором та присвоєно їй 11 ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні державного службовця, який був їй присвоєний згідно із Законом України «Про державну службу», з 02 квітня 2018 року.

7. 24 січня 2019 року Білгород-Дністровською міською радою видано розпорядження №32-к про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади 28 січня 2019 року.

8. 16 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держпраці в Одеській області із заявою про проведення перевірки кадрової служби Білгород-Дністровської міської ради у зв`язку з не дотриманням вимог законодавства, чим порушено її права.

9. 12 жовтня 2020 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області видано наказ № 2626 про проведення в період з 26 жовтня 2020 року по 30 жовтня 2020 року (включно) позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування Білгород-Дністровської міської ради з питань забезпечення застосування правових норм щодо оплати праці та з інших подібних питань, які передбачені підпунктом 6.15 пункту 6 частини 1 Акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року №1338, та видано направлення на здійснення інспекційного відвідування.

10. 30 жовтня 2020 року головним державним інспектором праці Багно В.В. складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю № ОД1128/1662/АВ, в якому встановлено, що Білгород-Дністровською міською радою порушено статтю 98 КЗпП України, частину 1 статті 13 Закону України «Про оплату праці», в частині того, що, зокрема, при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян України установи, на період відсутності основного працівника, їй було присвоєно ранг без врахування частини 3 статті 39 Закону України «Про державну службу», а саме без присвоєння 6 рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні попереднього рангу державного службовця без відповідних нарахувань та виплат заробітної плати.

11. 04 листопада 2020 року Білгород-Дністровською міською радою подано заперечення на акт інспекційного відвідування, за результатами яких надано відповідь.

12. 04 листопада 2020 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області видано припис про усунення виявлених порушень № ОД1128/1662/АВ/П, яким зобов`язано керівника Білгород-Дністровської міської ради усунути виявлені порушення у строк до 04 грудня 2020 року. Вважаючи вищезазначений припис протиправним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що у випадку призначення посадової особи органу місцевого самоврядування на посаду державного службовця їй присвоюється ранг державного службовця, не нижче того рангу, який вона мала відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», незалежно від категорії посади. Тому окружний адміністративний суд зазначив, що висновки Головного управління Держпраці в Одеській області, викладені в акті інспекційного відвідування щодо того, що при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради (шоста категорія посад) за строковим трудовим договором їй мав бути присвоєний 6 ранг посадової особи місцевого самоврядування та виплачена відповідна заробітна плата, є обґрунтованими та відповідають чинному законодавству України.

14. Апеляційний адміністративний суд з такими висновками не погодився і, задовольняючи позов, керувався тим, що норма пункту третього Розділу VII Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» застосовувалася виключно до осіб, які обіймали посади в органах місцевого самоврядування на час прийняття зазначеного Закону та яким до прийняття цього Закону присвоєно ранги відповідно до Закону України «Про державну службу» №3723 і у зв`язку з необхідністю приведення у відповідність до норм прийнятого Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» має бути присвоєно ранг посадової особи місцевого самоврядування замість рангу, присвоєного відповідно до Закону України «Про державну службу» №3723.

15. Колегія суддів відзначила, що ранги при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються лише у межах відповідної категорії посад, а особи які мають ранг державного службовця, присвоєний за попереднім місцем роботи, отримують надбавку відповідно до цих рангів лише у період випробувального строку. 6 ранг може бути присвоєно особам, які займають посади, віднесені до третьої категорії, а саме - посади перших заступників та заступників міських голів (міст - обласних центрів) з питань діяльності виконавчих органів ради; секретарів міських (міст - обласних центрів та міста Сімферополя) рад, міських голів (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення, крім міст - обласних центрів), голів районних, районних у містах рад; керуючих справами виконавчих апаратів обласних та Севастопольської міської рад.

16. На думку суду апеляційної інстанції оскільки ОСОБА_1 була прийнята відповідачем на роботу на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради, віднесену статтею14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» до шостої категорії посад, при цьому відповідно до статті 15 цього закону особам, які займають посади, віднесені до шостої категорії, може бути присвоєно лише визначені у законі ранги, а саме 13, 12 і 11 ранг, то висновки інспектора праці, викладені в акті інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної (фізичної особи), яка використовує найману працю від 30 жовтня 2020 року №ОД 1128/1662/АВ, на підставі якого прийнято оскаржуваний припис, є необґрунтованими та такими, що не узгоджуються з нормами чинного законодавства.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

17. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо присвоєння новопризначеним посадовим особам місцевого самоврядування рангів на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-ХІІ.

18. Відповідач звертає увагу на те, що при призначенні ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян Установи, на період відсутності основного працівника, їй було присвоєно ранг без врахування вимог частини третьої статті 39 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року за № 889-VІІІ, а саме, без присвоєння 6 рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні попереднього рангу державного службовця.

19. У відзиві на касаційну скаргу позивач стверджує, що були відсутні правові підстави для проведення інспекційного відвідування в Білгород-Дністровській міській раді за заявою ОСОБА_1 про неправильне присвоєння їй рангу посадової особи місцевого самоврядування при призначення на посаду.

20. Також позивач зазначає, що на момент видання розпорядження присвоєння рангу ОСОБА_1 відповідало роз`ясненням наданим у листі Національного агентства України з питань Державної служби (далі - НАДС) від 07 березня 2018 року №1815/10-18 щодо співвідношення рангів державних службовців та рангів посадових осіб органів місцевого самоврядування, відповідно до якого «Чинним законодавством не передбачено при переході особи з посади державного службовця на посаду в орган місцевого самоврядування присвоєння їй рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні присвоєного їй рангу державного службовця. Таким чином, ранги посадовим особам місцевого самоврядування присвоюються в межах відповідної категорії посад в органах місцевого самоврядування».

21. Білгород-Дністровська міська рада у відзиві наполягає на тому, що норма пункту 3 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» застосовувалася виключно до осіб, які обіймали посади в органах місцевого самоврядування на час прийняття зазначеного Закону та яким до прийняття цього Закону присвоєно ранги відповідно до Закону України «Про державну службу» №3723 і у зв`язку з необхідністю приведення у відповідність до норм прийнятого Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» має бути присвоєно ранг посадової особи місцевого самоврядування замість рангу, присвоєного відповідно до Закону України «Про державну службу» №3723.

22. Позивач вважає, що оплата праці ОСОБА_1 здійснювалася відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», з урахуванням положень колективного договору та трудового договору в межах бюджетних асигнувань, що свідчить про дотримання міською радою вимог статті 98 КЗпП України та частини 1 статті 13 Закону України «Про оплату праці».

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

24. За приписами частини 1 статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

25. Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 (який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування) процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985- IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року № 1986-ІV, та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V.

26. Проаналізувавши вказані норми, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що заходи державного нагляду (контролю) з питань додержання законодавства про працю здійснюються відповідно до вище перелічених нормативних актів щодо юридичних осіб незалежно від форми власності, виду діяльності, а тому твердження позивача щодо неможливості проведення контрольного заходу (інспекційного відвідування) щодо дотримання Білгород-Дністровською міською радою законодавства про працю є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.

27. Судами попередніх інстанцій було 20 листопада 2017 року ОСОБА_1 було присвоєно 6 ранг державного службовця. 30 березня 2018 року Білгород-Дністровською міською радою видано розпорядження № 105-к про призначення ОСОБА_1 на посаду головного спеціаліста відділу по роботі зі зверненнями громадян міської ради (шоста категорія посад) за строковим трудовим договором та присвоєно їй 11 ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні державного службовця.

28. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

29. Пунктом 5 розділу V «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 №3723. Вони прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців, якщо інше не передбачено законодавством України.

30. Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року №2493-ІІІ передбачена класифікація рангів посадових осіб органів місцевого самоврядування, яка була ідентичною наведеній класифікації рангів державних службовців, а саме: передбачала 7 категорій і 13 рангів з аналогічним співвідношенням рангу і категорії.

31. Пунктом 3 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-ІІІ передбачено, що з набранням чинності цим Законом посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу».

32. За новою редакцією Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (набув чинності з 1 травня 2016 року) істотно змінилися підходи до визначення категорій і рангів державних службовців.

33. При цьому, станом на дату прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-ІІІ був чинним Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ.

34. Відповідно до статті 39 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII ранги державних службовців є видом спеціальних звань. Встановлюється дев`ять рангів державних службовців. Порядок присвоєння рангів державних службовців та співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями визначаються Кабінетом Міністрів України. Співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями встановлюється для випадків призначення осіб, яким присвоєно такі спеціальні звання, на посади державних службовців, на яких може бути присвоєно нижчий ранг. У такому разі особі присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до спеціальних законів.

35. Частина 9 статті 39 Закону України «Про державну службу» №889-VIII передбачає, що у разі переходу на посаду нижчої категорії або звільнення з державної служби за державним службовцем зберігається раніше присвоєний йому ранг.

36. Згідно з пунктом 3 Порядку присвоєння рангів державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 306 (далі - Порядок №306) у разі призначення посадової особи органу місцевого самоврядування на посаду державного службовця, на якій може бути присвоєно нижчий ранг, особі присвоюється такий ранг державного службовця, який вона мала відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Співвідношення між рангами державних службовців та рангами посадових осіб місцевого самоврядування визначається з урахуванням категорії посад державної служби та посад в органах місцевого самоврядування.

37. При цьому Порядком №306 не визначено співвідношення рангів державних службовців до рангів посадових осіб місцевого самоврядування.

38. Відповідно до статті 15 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах відповідної категорії посад.

39. Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи.

40. Пунктом 4 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що у разі переходу посадової особи органу місцевого самоврядування на державну службу рівнозначної чи нижчої категорії посад їй присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до цього Закону.

41. У ході розгляду справи у судах попередніх інстанцій ОСОБА_1 надано для вивчення, листування Установи з НАДС, зокрема, листом НАДС від 27 травня 2020 року за № 4046/13-20 надано відповідь: «...особі, яка має 6 ранг державного службовця присвоєного відповідно до Закону України від 10 грудня 2015р за № 889-VIII «Про державну службу», при призначенні на посаду до органу місцевого самоврядування присвоюється б ранг посадової особи місцевого самоврядування, якщо положеннями ст. 15 Закону не передбачено присвоєння вищого рангу.

Отже, при призначенні особи у квітні 2018 року на посаду головного спеціаліста Білгород-Дністровської міської ради їй мали присвоїти 6 ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні рангу державного службовця...».

42. Правовідносини з приводу того який ранг посадової особи місцевого самоврядування мав бути присвоєний особі при її переведенні з органів державної служби на посаду в органах місцевого самоврядування, за умови, що на момент її переведення вона мала 6 ранг державного службовця вже був предметом розгляду Верховного Суду.

43. Так у постанові Верховного Суду від 23 червня 2022 року у справі № 380/1721/20 зроблено такі висновки:

«згідно із пунктом третім Розділу VII Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року №2493-ІІІ визначено, що з набранням чинності цим Законом посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу». Ця норма не була скасованою (і не є скасованою наразі) на момент виникнення спірних правовідносин.

У своїх рішенням суди попередніх інстанцій як на основну правову підставу задоволення позову покликаються на те, що з прийняттям Закону №889-VIII передбачене пунктом 3 Розділу VII Прикінцеві та перехідні положення Закону №2493-ІІІ право посадової особи органів місцевого самоврядування на збереження рангу на рівні того, який вона мала відповідно до Закону України «Про державну службу» не може бути скасоване або звужене.

З таким правовим підходом Верховний Суд погоджується також із огляду на наступне.

Так, Суд приймає довід відповідача про те, що 6 ранг державного службовця (категорія «Б») був присвоєний позивачці 1 травня 2016 року, тобто по «новому» Закону України «Про державну службу».

Проте, ґрунтувати лише на цьому правову позицію щодо відмови у задоволенні вимог позивачки вбачається недоречним. В контексті спірного питання варто звернути особливу увагу на абзац другий частини другої статті 39 Закону №889-VIII.

Так, законодавець цією нормою передбачив, що співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями встановлюється для випадків призначення осіб, яким присвоєно такі спеціальні звання, на посади державних службовців, на яких може бути присвоєно нижчий ранг. У такому разі особі присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до спеціальних законів.

Скаржник справедливо зауважує, що ця норма регулює правовідносини «від зворотного», тобто у разі переведення на державну службу, а не з неї. Проте, ця норма підкреслює очевидну волю законодавця прирівняти ранги державного службовця із, зокрема, рангами посадових осіб органів місцевого самоврядування у разі їхнього переведення.

Верховний Суд погоджується із висновком апеляційного суду, що оскільки частиною другою статті 39 Закону №889-VIII та пунктом 3 Порядку №306, передбачено право посадової особи органу місцевого самоврядування при призначенні її на посаду державного службовця на присвоєння їй такого рангу державного службовця, який вона мала відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», не зважаючи на те, що за цією посадою державного службовця може бути присвоєно нижчий ранг, дискримінаційним є присвоєння особі при її прийнятті на посаду в органі місцевого самоврядування нижчого рангу ніж вона мала відповідно до Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII».

44. Застосовуючи наведений вище підхід до обставин цієї справи, слід погодитися з висновками суду першої інстанції про правомірність припису Головного управління Держпраці в Одеській області від 04 листопада 2020 року №ОД 1128/1662/АВ/П та відмову у позові.

45. Отже, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

46. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

47. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 2 3 341 345 349 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року у справі №420/14701/20 скасувати.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у справі №420/14701/20 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб