Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.07.2018 року у справі №820/3013/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №820/3013/17

адміністративне провадження №К/9901/43130/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 820/3013/17

за позовом ОСОБА_3

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (у складі судді Заічко О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року (у складі колегії суддів Спаскіна О.А., Сіренко О.І., Любчич Л.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

До Харківського окружного адміністративного суду звернувся позивач, ОСОБА_3, з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якому просить суд:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області листом від 05 травня 2017 року № М-10980/0/6-9980/0/21-17 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,86 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Харківської області повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення селянського господарства загальною площею 1,86 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у затвердженні проекту землеустрою ґрунтується на помилкових висновках відповідача щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, який був розробником документації із землеустрою.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року, по справі № 820/3013/17 адміністративний позов ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії - задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем протиправно відмовлено позивачеві у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,86 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківської сільської ради Харківської області.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, вважаючи їх винесеними з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області звернувся із касаційною скаргою, в якій просить постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_3 відмовити в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Касаційна скарга подана 30 листопада 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 820/3013/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 820/3013/17 та призначив її до розгляду ухвалою від 13 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 серпня 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_3 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,86 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність.

Листом від 05 травня 2017 року № М-10980/0/6-9980/0/21-17 ГУ Держгеокадастру у Харківській області повідомило позивача, зокрема, що відповідно до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № НОМЕР_2 від 18 січня 2013 року анульовано наказом Держгеокадастру від 11 листопада 2016 року № 304. Для виправлення зазначених невідповідностей, та згідно вимог статті 28 Закону України "Про землеустрій", позивача повідомлено про необхідність звернутися до розробника документації із землеустрою. Оскільки проект землеустрою був складений ПП "Азимут-Н", як юридичною особою, а не ОСОБА_6 як фізичною особою-підприємцем, то на даний проект безпосередньо поширюються вимоги статті 26 Закону України "Про землеустрій" щодо кількості сертифікованих інженерів-землевпорядників, які мають працювати у юридичній особі та відповідати за якість робіт із землеустрою.

Таким чином, відповідач дійшов до висновку, що на момент проведення Головним управлінням перевірки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки вимогам чинного законодавства для вирішення питання щодо його затвердження та надання земельної ділянки у власність, приватне підприємство "Азимут-Н", яке виступало розробником вищезазначеної документації із землеустрою, не мало в своєму штаті двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, тож вважається неналежним розробником документації із землеустрою, згідно з вимогами, встановленими статтею 26 Закону України "Про землеустрій".

Не погодившись з відмовою відповідача у затвердженні проекту землеустрою, позивач звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що стадія затвердження проекту землеустрою полягає в фіксуванні та визначені того факту, що документація із землеустрою розроблена із дотриманням усіх нормативно-правових актів з питань землеустрою, та є належною правовою підставою для прийняття відповідного рішення про надання земельної ділянки у власність. Тож, відповідач зобов'язаний, в межах повноважень, наданих законодавством перевіряти подану на затвердження документацію із землеустрою на її відповідність вимогам законодавства. За результатами розгляду було встановлено неповну відповідність документації із землеустрою, що подавалась на затвердження ОСОБА_3, вимогам чинного законодавства і необхідність їх доопрацювання із врахуванням зауважень. Крім того, зазначає, що відповідність проекту землеустрою вимогам чинного законодавства встановлюється на момент звернення особи із даним проектом до Головного управління із заявою про його затвердження та надання земельної ділянки у власність. Також, відповідач звертає увагу Суду на те, що від ОСОБА_3 не вимагалося будь-яких додаткових матеріалів та документів, проведення обстежень, експертиз, робіт, крім приведення проекту землеустрою позивача у відповідність до вимог Закону України «Про землеустрій» та прийнятих на його виконання підзаконних нормативно-правових актів. Зазначає відповідач у касаційні скарзі і те, що особа-замовник документації із землеустрою не позбавлена можливості звернутися до належного розробника документації із землеустрою в контексті вимог Закону України «Про землеустрій», і подібні дії відповідача жодним чином не обмежують та не порушують законних прав та інтересів ОСОБА_3 Відповідач наголошує, що задоволенням позовних вимог в частині зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_3 суд безпосередньо втрутився в дискреційні повноваження відповідача, чим порушив статтю 2 КАС України.

Позивачем заперечень або відзиву на касаційну скаргу відповідача не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі за текстом - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

У відповідності до абзацу 1 частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно з частиною другою статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (частина третя статті 116 ЗК України).

Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (частина сьома статті 118 ЗК України).

Відповідно до частини восьмої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Частиною дев'ятою статті 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Згідно зі статтею 25 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Статтею 30 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

У свою чергу, частиною першою статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

У відповідності до частини четвертої статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина п'ята статті 186-1 ЗК України).

Згідно з частиною шостою статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Частиною восьмою статті 186-1 ЗК України передбачено, що у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

Відповідно до статті 26 Закону України "Про землеустрій" розробниками документації із землеустрою є, зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно з частиною восьмою статті 68 Закону України "Про землеустрій" складення документації із землеустрою особою, яка не отримала кваліфікаційного сертифіката, яку позбавлено кваліфікаційного сертифіката або дія кваліфікаційного сертифіката якої зупинена, забороняється. Документація із землеустрою та технічна документація з оцінки земель, яка була підписана такою особою, є недійсною.

Відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають:

- завдання на розроблення проекту землеустрою;

- пояснювальну записку;

- копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);

- рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення

- земельної ділянки (у випадках, передбачених законом);

- письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду;

- довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями;

- матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки);

- відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);

- копії правовстановлюючих документів на об'єкти нерухомого майна для об'єктів будівництва III-V категорії складності, які розташовані на земельній ділянці;

- розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом);

- розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом);

- акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі

- формування земельної ділянки);

- акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки);

- перелік обмежень у використанні земельних ділянок;

- викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);

- кадастровий план земельної ділянки;

- матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки);

- матеріали погодження проекту землеустрою.

Відповідно до пункту «б» частини другої статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель: на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються; на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони); на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Виходячи із змісту статті 186-1 ЗК України можна дійти висновку, що цією статтею передбачено два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті територіальним органом центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.

Статтею 186-1 ЗК України не передбачено можливості направлення проекту землеустрою на доопрацювання, при цьому, без складення висновку про відмову в затвердженні проекту землеустрою листом про розгляд заяви, як це було зроблено відповідачем по справі.

Судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що фактично відповідачем листом від 05 травня 2017 року № М-10980/0/6-9980/0/21-17 було відмовлено позивачці у затвердженні наданого нею проекту землеустрою в тому вигляді, в якому він був наданий. Так, відповідачем зазначено, що надана документація із землеустрою не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства і підлягає доопрацюванню, а саме: позивачці слід представити матеріали геодезичних вишукувань відповідно до вимог Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), затвердженої наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України № 56 від 09 квітня 1998 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 червня 1998 року № 393/2833. Також, з посиланням на пункт 4.4.16 вказаної Інструкції, відповідач вказав на необхідність представити опис GPS-устаткування та підтвердження реєстрації його згідно з вимогами Постанови Кабінету Міністрів України від 13 липня 1998 року № 1075 «Про Порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок». З вказівкою на частину тринадцяту статті 66, частину другу статті 26, частину восьму статті 68 Закону України «Про землеустрій» зазначив про необхідність уточнення інформації про розробника документації із землеустрою.

Крім того, відповідачем вказано на те, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № НОМЕР_2 від 18 січня 2013 року анульовано, а тому, відповідно до статті 68 Закону України «Про землеустрій», складення документації із землеустрою особою, яку позбавлено вказаного сертифіката, заборонено, а складена нею документація із землеустрою є недійсною.

У зв'язку з викладеним вище, з метою виправлення зазначених невідповідностей, позивачу запропоновано звернутися до розробника документації із землеустрою.

Також, відповідачем у вказаному листі повідомлено позивача, що у витязі з Державного земельного кадастру, доданому до заяви ОСОБА_3, не обґрунтовано визначення виду використання та цільового призначення сформованої земельної ділянки, враховуючи вимоги статті 21 Закону України «Про землеустрій», у зв'язку з чим рекомендовано позивачеві звернутися до державного кадастрового реєстратора, який здійснив реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

З приводу доводів відповідача про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, який здійснював розроблення проекту землеустрою земельної ділянки для ОСОБА_3, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судом апеляційної інстанції та зазначає наступне.

Відповідно до статті 26 Закону України "Про землеустрій" розробниками документації із землеустрою є, зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно з частиною восьмою статті 68 Закону України "Про землеустрій" складення документації із землеустрою особою, яка не отримала кваліфікаційного сертифіката, яку позбавлено кваліфікаційного сертифіката або дія кваліфікаційного сертифіката якої зупинена, забороняється. Документація із землеустрою та технічна документація з оцінки земель, яка була підписана такою особою, є недійсною.

Як свідчать матеріали справи, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення державної форми власності ОСОБА_3 для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області розроблено у 2013 році приватним підприємством "Азимут-Н".

У пояснювальній записці до проекту землеустрою зазначено, що ПП "Азимут-Н" володіє необхідним технічним і технологічним забезпеченням та має у своєму складі двох сертифікованих інженерів-землевпорядників: ОСОБА_6, сертифікат № НОМЕР_1 від 03 січня 2013 року та ОСОБА_8, сертифікат № НОМЕР_2 від 18 січня 2013 року, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою та які зареєстровані в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників.

Колегія суддів вважає посилання відповідача на анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_8 необґрунтованими та безпідставними, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 розроблено у 2013 році та погоджено у той час як кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № НОМЕР_2 від 18 січня 2013 року ОСОБА_8 анульовано вже 11 листопада 2016 року, тобто після розроблення та погодження проекту землеустрою.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає необґрунтованими та такими, що не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою, доводи відповідача про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, а тому погоджується з висновком суду першої інстанції та апеляційної інстанції про протиправність відмови відповідача ОСОБА_3 у затвердженні проекту землеустрою з підстави анулювання наказом Держгеокадастру від 11 листопада 2016 року № 304 кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_8 № НОМЕР_2 від 18 січня 2013 року.

Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що частиною сьомою статті 186-1 ЗК України територіальному органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, при вирішенні питання про затвердження проекту землеустрою заборонено вимагати, зокрема, надання додаткових матеріалів та документів, не включених до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України "Про землеустрій", а також проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Вказаною нормою не передбачено надання для затвердження проекту землеустрою матеріалів геодезичних вишукувань саме відповідно до вимог Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500, затвердженої наказом ГУ геодезії, картографії та кадастру при КМУ № 56 від 09 квітня 1998 року (далі за текстом - Інструкція № 56), а також опису GPS-устаткування та підтвердження реєстрації його згідно з вимогами Постанови КМУ від 13 липня 1998 р. № 1075, як того вимагав відповідач по справі.

Слід відмітити, що відповідно до преамбули вказаної Інструкції остання є обов'язковою для всіх суб'єктів підприємницької діяльності, незалежно від форм власності, які виконують топографічні знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500.

Разом з тим, стаття 50 Закону України «Про землеустрій» не містить посилання на Інструкцію № 56 та не встановлює вимог щодо представлення матеріалів геодезичних вишукувань у проекті землеустрою саме у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500.

При цьому, колегія суддів зауважує, що у розумінні частини шостої статті186-1 ЗК України підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Разом з тим, Інструкція № 56 не може вважатися такою, що прийнята відповідно до Закону України «Про землеустрій» або Земельного кодексу України, оскільки вказані законодавчі акти набрали чинності пізніше, ніж Інструкція (08 липня 2003 року та 01 січня 2002 року відповідно), а отже, невідповідність матеріалів геодезичних вишукувань або опису GPS-устаткування вказаній Інструкції не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

Між тим, колегія суддів зауважує, що відповідач, вказуючи позивачеві на необхідність надати матеріали геодезичних вишукувань відповідно до вимог Інструкції № 56, не зазначив, у чому саме полягає невідповідність матеріалів геодезичних вишукувань, які наявні у наданому позивачкою проекті землеустрою, вимогам вказаної Інструкції.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи ОСОБА_3 у затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

З приводу тверджень відповідача про те, що суд першої інстанції втрутився у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру у Харківській області, зобов'язуючи відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою з урахуванням висновків судів попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

Позивачем при зверненні до ГУ Держгеокадастру у Харківській області надавався проект землеустрою, який містить усі складові, передбачені статтею 50 Закону України «Про землеустрій», однак, відповідачем за результатами розгляду заяви позивача та проекту землеустрою не було прийнято рішення (висновку), передбаченого статтею 186-1 ЗК України - про затвердження цього проекту або відмову в його затвердженні.

При цьому, зі змісту листа № М-10980/0/6-9980/0/21-17 від 05 травня 2017 року вбачається, що відповідачем фактично відмовлено позивачці у затвердженні проекту землеустрою, проте, не встановлено строку для усунення недоліків проекту, як це передбачено частиною восьмою статті 186-1 ЗК України.

З урахуванням встановленої судом першої та апеляційної інстанції неправомірності дій відповідача щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою ОСОБА_3, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій, що належним та достатнім способом судового захисту права позивача у спірних відносинах є зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,86 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.

Касаційна скарга не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко