Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.05.2018 року у справі №818/1652/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 лютого 2019 року

м. Київ

справа №818/1652/17

адміністративне провадження №К/9901/49997/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Кравчука В.М.,

суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Прокуратури Харківської області

на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 21.12.2017 (суддя Соколов В.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 (колегія у складі суддів: Старосуда М.І., Яковенка М.М., Лях О.П.) у справі №818/1652/17

за позовом Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Сумської міської ради

до Виконавчого комітету Сумської міської ради,

за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко",

про визнання незаконним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. Заступник прокурора Сумської області (далі по тексту - прокурор) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Сумської міської ради (далі по тексту - позивач, СМР) до Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі по тексту - відповідач, виконком СМР), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко" (далі по тексту - ТОВ "БВКК "Федорченко") про визнання незаконним та скасування рішення від 23.08.2017 №465 «Про звільнення ТОВ "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко" від сплати пайового внеску замовників будівництва в розвиток інфраструктури м. Суми».

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 21.12.2017, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018, в задоволенні позову було відмовлено.

3. 05.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 21.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати вищезазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2018 було відкрито провадження за касаційною скаргою у справі. 02.07.2018 надійшов відзив від Третьої особи.

5. Прокурором та Третьою особою було заявлено клопотання про розгляд справи за участі, в задоволенні якого ухвалою від 12.02.2019 було відмовлено було відмовлено.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 23.08.2017 № 465 ТОВ "БВКК "Федорченко" звільнено від сплати коштів пайової участі на суму 3 430 845,20 грн за виконання робіт, пов'язаних з будівництвом трьох багатоквартирних житлових будинків по вул. Прокоф'єва, 45 та багатоквартирного житлового будинку по вул. Г. Кондратьєва, 132/1 у м. Суми у зв'язку з тим, що ТОВ "БВКК "Федорченко" передало безкоштовно до комунальної власності територіальної громади міста 17 житлових квартир загальною вартістю 3 430 835,20 грн.

7. Рішення було винесено на підставі рішення постійної комісії з питань планування соціально-економічного розвитку, бюджету, фінансів, розвитку підприємництва, торгівлі та послуг, регуляторної політики (протокол № 54 від 06.07.2017), рішення постійної комісії з питань законності, взаємодії з правоохоронними органами, запобігання та протидії корупції, місцевого самоврядування, регламенту, депутатської діяльності та етики, з питань майна комунальної власності та приватизації Сумської міської ради (протокол № 46 від 21.08.2017) та рішення постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради (протокол № 80 від 06.07.2017) та відповідно до статті 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" і ч. 1 ст. 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

8. Сумська міська рада 05.10.2016 прийняла рішення №1161-МР "Про затвердження порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми та Типового договору про залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми", розділом 6 якого передбачені підстави для звільнення від сплати пайової участі.

9. Рішенням Сумської міської ради № 1897-МР від 29.03.2017 внесено зміни до Рішення Сумської міської ради №1161-МР від 05.10.2016 "Про затвердження порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми та Типового договору про залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми", а саме: Розділ 6 "Звільнення від сплати пайової участі" доповнено пунктом 6.2. "В інших випадках рішення про звільнення замовника будівництва від сплати пайових коштів приймає виконавчий комітет Сумської міської ради за обґрунтованим поданням управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради, погодженим з постійною комісією з питань планування соціально-економічного розвитку, бюджету, фінансів, розвитку підприємництва, торгівлі та послуг, регуляторної політики Сумської міської ради, постійною комісією з питань законності, взаємодії з правоохоронними органами, запобігання та протидії корупції, місцевого самоврядування, регламенту, депутатської діяльності та етики, з питань майна комунальної власності та приватизації Сумської міської ради, а також з постійною комісією з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради".

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що прокуратурою області за результатами вивчення інформації щодо стану надходження коштів пайової участі на розвиток інфраструктури населених пунктів встановлено факт безпідставного звільнення одного із забудовників м. Суми від сплати пайових внесків. Так, підставою звільнення ТОВ "БВКК "Федорченко" від сплати пайових внесків згідно з рішенням виконкому СМР від 23.08.2017 № 465 є безоплатна передача забудовником до комунальної власності 17 квартир у багатоквартирних житлових будинках. Перелік випадків звільнення забудовника від сплати пайових внесків є вичерпним і не підлягає розширенню. При цьому, нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачена така підстава звільнення від сплати пайових внесків.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з необґрунтованості та недоведеності позовних вимог, оскільки виконавчий комітет Сумської міської ради прийняв спірне рішення відповідно до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та на підставі рішення Сумської міської ради № 1897-МР від 29.03.2017.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. У касаційній скарзі скаржник не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції з тих підстав, що частиною 4 статті 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено перелік підстав для звільнення забудовників від сплати пайових внесків на розвиток інфраструктури населеного пункту, який є вичерпним та не може бути розширеним рішеннями органу місцевого самоврядування. Отже, рішення відповідача не відповідає Конституції України та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

13. Третя особа у відзиві зазначає про безпідставність покликань Позивача, про недоведеність зазначених ним аргументів. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Перевіривши доводи касаційної скарги, Суд дійшов висновку про її часткове задоволення.

15. Відповідно до ч. 2 статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

16. Сторонам правовідносин у справі є Сумська міська рада, Виконавчий комітет Сумської міської ради та Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко".

17. Заступник прокурора Сумської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Сумської міської ради. У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало виявлення прокурором факту безпідставного звільнення одного із забудовників м. Суми від сплати пайових внесків.

18. Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

19. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

20. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

21. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

22. Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

23. Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

24. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

25. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

26. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

27. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

28. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

29. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

30. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

31. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

32. Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25.04. 2018 у справі №806/1000/17 та від 18.09.2018 у справі № №826/7910/17.

33. Відповідно до ч. 1-2 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

34. Частиною 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

35. Відповідно до ч. 1-2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

36. Враховуючи вищезазначені норми законодавства, Суд дійшов висновку, що саме Сумська міська рада визначає в чому саме полягають інтереси територіальної громади та наділена повноваженнями для належного представництва цих інтересів, зокрема в суді.

37. Виконавчий комітет Сумської міської ради підконтрольний та підзвітний Раді. Матеріали справи не містять жодного доказу, що Рада вважає інтереси громади порушеними та вбачає підстави для звернення із позовом. З наведених підстав Суд дійшов висновку, що спір між Сумською міською радою та її виконавчим комітетом відсутній.

38. Звертаючись до суду, прокурор не довів, що захист інтересів держави у даних правовідносинах не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - у даному випадку Сумська міська рада.

39. Сумська міська рада не навела причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси територіальної громади. Прокурор теж не з'ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.

40. З огляду на це, Суд вважає, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

41. Суди першої та апеляційної інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшли висновку про наявність таких підстав, допустили його до представництва, позовну заяву не повернули і розглянули справу по суті.

42. Оцінюючи правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, Суд виходить з того, що відповідно ч. 3 ст. 3 КАС України у чинній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

43. Відповідно до ч. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України (у редакції, що діє на час вирішення справи судом касаційної інстанції) позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи;

44. Згідно з ч. п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України (в редакції з 15.12.2017) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

45. Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

46. Пунктом 7 ч. 1. ст. 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом.

47. В свою чергу, у ч. 7 ст. 160 КАС України зазначено, що у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Відповідно, відсутність таких відомостей або їх необґрунтованість свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам ст. 160 КАС України і є підставою для залишення позову без розгляду.

48. Отже, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та залишення позовної заяви без розгляду.

49. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 343, 349, 354, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Прокуратури Харківської області задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 21.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 скасувати.

Позов заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Сумської міської ради залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб