Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.01.2018 року у справі №357/4277/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2018 року

м. Київ

справа №357/4277/17

адміністративне провадження №К/9901/4343/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів: Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Виконавчого комітету Тетіївської міської ради

на постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 19.06.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017

у справі №357/4277/17

за позовом Релігійної громади Свідків Єгови в місті Біла Церква Київської області, ОСОБА_2

до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради, Виконавчого комітету Тетіївської міської ради Київської області

про визнання протиправними та скасування актів індивідуальної дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2017 року Релігійна громада Свідків Єгови в м. Біла Церква Київської області, ОСОБА_2 звернулися до Білоцерківського міськрайонного суду Київської області з позовом до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради, Виконавчого комітету Тетіївської міської ради Київської області, в якому просили:

- визнати протиправним і скасувати припис спеціаліста Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.03.2017 відносно Релігійної громади Свідків Єгови в м. Біла Церква Київської області;

- визнати протиправною і скасувати постанову начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради від 11.04.2017 № 06-07/16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 144 000 грн.;

- визнати протиправною і скасувати постанову начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради від 11.04.2017 № 06-07/17 у справі про адміністративне правопорушення про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн. на Релігійну громаду .

2. Постановою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 19.06.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017, позов задоволено повністю.

3. 15.01.2018 Виконавчий комітет Тетіївської міської ради подав до Верховного Суду касаційну скаргу на зазначені судові рішення, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.

4. Ухвалою від 21.02.2018 відкрито касаційне провадження.

5. 12.03.2018 позивачі подали відзив на касаційну скаргу. Просять залишити судові рішення без змін, а справу розглядати за їхньою участю. Крім того, просять здійснити заміну позивача - Релігійної громади Свідків Єгови в місті Біла Церква Київської області на його правонаступника - Релігійну організацію «Релігійна громада Свідків Єгови в місті Біла Церква Київської області».

6. 01.08.2018 від позивачів, а 13.08.2018 від скаржника надійшли клопотання про прискорення розгляду справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Релігійній громаді Свідків Єгови в м. Біла Церква Київської області на підставі договору купівлі-продажу від 28.11.2012 належить на праві власності земельна ділянка площею 0,0827 гектарів по на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіїв, категорія землі - землі житлової та громадської забудови, вид використання - будівництво і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується копіями витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності та з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, Державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯМ № 179249.

8. 15.01.2013 Відділ містобудування, архітектури та розвитку інфраструктури Тетіївської районної державної адміністрації надав висновок «Про надання містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки та дозволу на будівництво культової споруди, що на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіїв», яким не заперечив проти надання міськвиконкомом містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за даною адресою, та дозволу на будівництво культової споруди на власній земельній ділянці.

9. 29.01.2013 рішенням №7 Виконавчого комітету Тетіївської міської ради зобов'язано Релігійну громаду виготовити проектно-технічну документацію на будівництво культової споруди, що на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіїв, а міським головою погоджені відповідні містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки за вказаною адресою.

10. 16.09.2014 та 01.03.2016 Релігійна громада Свідків Єгови в м. Біла Церква зареєструвала в Державній архітектурно-будівельній інспекції у Київській області відповідні декларації про початок виконання будівельних робіт культової споруди «Зал Церства Свідків Єгови», що на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіів.

11. 17.03.2017 Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Тетіївської міської ради склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановив, що культова споруда «Зал Церства Свідків Єгови» збудована на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети.

12. 17.03.2017 спеціалістом Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради Балдигою В.М. винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відносно Релігійної громади Свідків Єгови в м. Біла Церква Київської області з вимогою змінити цільове призначення земельної ділянки до 31.12.2017.

13. 28.03.2017 Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Тетіївської міської ради склав щодо Релігійної громади Свідків Єгови в м. Біла Церква протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а 11.04.2017 виніс постанову №06-07/16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 144 000 грн.

14. З постанови вбачається, що стягнення накладено через те, що культова споруда «Зал Церства Свідків Єгови» побудована релігійною громадою в м. Тетіїв на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, чим порушено ч. 2 ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ч. 1 ст. 376 ЦК України.

15. 28.03.2017 Відділ державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради склав на ОСОБА_2, як керівника Релігійної громади Свідків Єгови в м. Біла Церква протокол про адміністративне правопорушення та винесено постанову №06-07/17 про накладення на ОСОБА_2 адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8 500 грн.

16. Також до матеріалів справи додано наказ Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради № 06-04/34, яким скасовано декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.03.2016 № КС 083160610603 на об'єкт «Культова споруда «Зал Царства Свідків Єгови» на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетієві Київської області.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позивачі позовні вимоги обґрунтовували тим, що Релігійна громада Свідків Єгови в м. Біла Церква є власником земельної ділянки (вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіїв), що належить до категорії земель житлової та громадської забудови. На цій земельній ділянці зведено релігійну споруду, будівництво якої завершено 3 роки до того часу, коли винесено оскаржувані припис та постанови, та в них є всі дозволи на будівництво.

18. Позивач вважає, що оскаржувані припис від 17.03.2017 та постанова від 11.04.2017 підлягають скасуванню, оскільки відповідач вимагає незаконно від позивача змінити цільове призначення земельної ділянки. Проте такий обов'язок не передбачений ЗК України, а землі житлової та громадської забудови належать до однієї категорії земель - «землі житлової та громадської забудови». Водночас, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення. Будівництво культової споруди відповідає містобудівним умовам та обмеженням. Будівництво культової споруди передбачає лише зміну виду використання земельної ділянки в межах її цільового використання, а не зміну цільового призначення земельної ділянки. Відсутній склад правопорушення за вчення якого винесено постанову, оскільки будівельні роботи виконувались на підставі чинної декларації про початок виконання будівельних робіт. Факт внесення до неї недостовірних даних відсутній.

19. Відповідачі проти позову заперечували. Стверджували, що земельна ділянка релігійної громади має інший вид використання, тому є підстави для висновку про недостовірність даних в поданій декларації про початок будівельних робіт. На думку відповідачів, житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок, тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, яка визначена ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України, в іншу.

21. Водночас, відповідно до ч. 5 ст. 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

22. Отже, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони), здійснюється її власником самостійно.

23. Таким чином, суди дійшли висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

24. Обраний власником вид використання земельної ділянки не має виходити за межі певної категорії та має бути обраний з урахуванням містобудівної документації.

25. На час придбання Релігійною громадою Свідків Єгови в місті Біла Церква Київської області зазначеної земельної ділянки вид її використання був «для будівництва і обслуговування житлового буднику, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), (В.02.01)». Обраний позивачем новий вид використання цієї ділянки «для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій (В.03.04)», належить до тієї самої категорії - «землі житлової та громадської забудови».

26. З огляду на це, суди дійшли висновку, що відповідач не довів, що спірна земельна ділянка належить до будь-якої іншої категорії земель, окрім як «землі житлової та громадської забудови», а тому доводи щодо нецільового використання земельної ділянки та відсутності у позивача права на її забудову є необґрунтованими.

27. Також суди звернули увагу, що на час видачі уповноваженим органом містобудування та архітектури не було встановлено невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме генеральному плану міста Тетіїв.

28. Також суд дійшов висновку, що відповідач безпідставно притягнув позивача до відповідальності на підставі ч.2 ст. 39-1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», оскільки відповідно до вказаної норми відповідач мав скасувати зареєстровану декларацію позивача у разі встановлення факту внесення недостовірних даних до декларації, яка в свою чергу станом на час винесення оскаржуваних постанови та припису залишилась чинною.

29. Крім того, відповідно до Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкт містобудування, який є замовником будівництва об'єкта, несе відповідальність у вигляді штрафу лише в двох випадках: якщо виконання будівельних робіт здійснювалося без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт або наведення недостовірних даних у зазначеній декларації. Відповідач не довів, що позивач виконував будівельні роботи без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт або в декларації позивача наведені недостовірні дані.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

30. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів. Вважає висновок суду про те, що використання земельної ділянки не за її цільовим призначенням, але в межах визначеної категорії земель не потребує розробки проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки необґрунтованим, оскільки, на думку скаржника, в такому разі на земельних ділянках з призначенням «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд» можна будувати різні споруди.

Оскільки культова споруда не є житловим будинком, господарською будівлею чи спорудою, а відноситься до будівель релігійних організацій, то відповідно має бути змінено цільове призначення земельної ділянки на - «для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій» відповідно до вимог Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Держкомзему від 23.07.2010 № 548 та ч. 2 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Тим більше, містобудівна документація та документація із землеустрою передбачають зміну цільового призначення земельної ділянки.

31. Вважає, що Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Тетіївської міської ради не має повноважень на видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, ці функції належать органам містобудування та архітектури. Тому невірною є позиція суду. що відповідач видав містобудівні умови та обмеження.

32. На думку скаржника, факт виявлення органом держархбудконтролю об'єкту, який збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети кваліфікується як виявлення недостовірних даних, вказаних у декларації та є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.

33. Відповідач - Відділ державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради не має статусу юридичної особи, а тому є неналежним відповідачем у справі, а Виконавчий комітет Тетіївської міської ради Київської області не виносив оскаржувані припис та постанову.

34. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що ЗК України не поділяє категорію земель землі житлової та громадської забудови на різні цільові призначення та не вимагає від власника земельної ділянки цієї категорії проходити процедуру зміни цільового призначення у разі зміни лише її виду використання в межах категорії земель. Оскільки категорія земель залишилась незмінною, позивач не зобов'язаний проходити процедуру зміни цільового призначення (категорії) земельної ділянки. Відповідач підтвердив відповідність намірів забудови позивача містобудівній документації, видавши містобудівні умови та обмеження. Відомості про цільове призначення земельної ділянки до декларації про початок будівництва не підлягають внесенню, тому факт внесення недостовірні даних до неї, як стверджує відповідач, відсутній.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, вважає що підстав для задоволення касаційної скарги немає.

36. У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність винесення припису, яким позивача зобов'язано позивача змінити цільове призначення земельної ділянки та винесення постанови про накладення штрафу за будівництво культової споруди на земельній ділянці не відведеній для цієї мети, а його підставами - відсутність обов'язку у позивача змінювати цільове призначення земельної ділянки.

37. Предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права при постановленні судами рішення, яким позов задоволено повністю.

38. Доводи відповідача про те, що релігійна громада знесла житловий будинок для обслуговування якого виділялась земельна ділянка і розпочала нове будівництво культової споруди, не змінивши вид цільового призначення земельної ділянки з «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд» на цільове призначення «для будівництва будівель громадських та релігійних організацій», в той час як земельна ділянка на якій передбачається будівництво і обслуговування будівель громадських та релігійних організацій відноситься до земель «громадської забудови», суди попередніх інстанцій оцінили, як такі, що не знайшли свого підтвердження.

39. Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на таке.

40. Судами встановлено, що земельна ділянка площею 0,0827 га, що знаходиться на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіїв та належить Релігійній громаді Свідків Єгови в м. Біла Церква Київської області на праві власності відноситься до категорії земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - будівництво і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

41. Статтею 21 Земельного кодексу України передбачено, що порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для:

а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;

б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;

г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

42. Відповідно до частини 1 статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

43. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

44. Отже, за проектами землеустрою здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок, тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної у частині 1 статті 19 ЗК України, в іншу категорію.

45. Водночас, відповідно до частини 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

46. Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

47. Склад та цільове призначення земель України визначено главою 4 розділу II Земельного кодексу України, згідно з вимогами якого землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, встановлення та зміна яких здійснюється у визначеному законом порядку, і недотримання цього порядку тягне відповідні наслідки. До складу земель України входять, зокрема, землі житлової та громадської забудови.

48. Частиною 1 ст. 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

49. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

50. Отже, зміна цільового призначення земельних ділянок (тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, яка визначена ч. 1 ст. 19 ЗК України, в іншу) здійснюється за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.

51. Водночас, відповідно до ч. 5 ст. 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

52. Отже, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони), здійснюється її власником самостійно.

53. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку , що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

54. Єдину умову, яку встановлює ч.5 ст. 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.

55. Тобто, обраний власником вид використання земельної ділянки не має виходити за межі певної категорії та має бути обраний з урахуванням містобудівної документації.

56. Земельним законодавством чітко визначено, які землі належать до тієї чи іншої категорії, та для чого вони можуть використовуватися.

57. Згідно зі ст.38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

58. З матеріалів справи вбачається, що земельна ділянка площею 0,0827 га, що знаходиться на вул. Ворошилова, 8 в м. Тетіїв відноситься до категорії земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - будівництво і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), а її власнику (тобто, позивачеві) було надано дозвіл на будівництво культової споруди, а також погоджено містобудівні умови та обмеження забудови цієї земельної ділянки, відведеної для вказаної мети.

59. Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 до земель житлової та громадської забудови належать землі житлової забудови (секція В, код 02) та землі громадської забудови (секція В, код 03). В свою чергу землі для «будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (секція В, код В.02.01), так і для «будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій» (секція В код В.03.04) належать до одної категорії земель - житлової та громадської забудови.

60. Отже, землі житлової забудови, як і землі громадської забудови належать до однієї категорії земель - «землі житлової та громадської забудови» згідно з п. «б» ч.1 ст. 19 Земельного кодексу України.

61. Відтак, колегія суддів вважає, що суди дійшли вірного висновку проте, що використання земельної ділянки позивачем, яка надана йому для будівництва культової споруди не означає, що має бути змінено цільове призначення земельної ділянки на «для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій», оскільки її використання відповідає категорії земель «землі громадської та житлової забудови», оскільки зміна цільового призначення вимагається від її власника лише у разі зміни виду її використання в межах категорії земель.

62. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій рішення.

63. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

64. У разі залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати не відшкодовуються.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Тетіївської міської ради - залишити без задоволення.

Постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 19.06.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб