Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.08.2019 року у справі №0940/1815/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №0940/1815/18

провадження №К/9901/22258/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А. А., суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.02.2019 (Грицюк П. П. ) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від
04.07.2019 (головуючий суддя Большакова О. О., судді Макарик В. Я., Пліш М. А.)

у справі №0940/1815/18

за позовом ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №1", Комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №4",

про визнання протиправним та нечинним рішення,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1) звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області, в якій просив суд визнати протиправним дії відповідача, скасувати рішення Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області від 19.03.2013 №43 "Про затвердження схем площ прибирання" та визнати його нечинним з дати прийняття, зобов'язати відповідача подати звіт про виконання судового рішення.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що вказане рішення є незаконним, прийнято у неконституційний спосіб не легітимним органом з порушенням процедури розробки, затвердження та публікування рішення.

3. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17.12.2018 залучено до участі у справі №0940/1815/18 в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, а також залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №1", Комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №4".

4. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.02.2019 у справі №0940/1815/18 позов задоволено частково, визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Калуської міської ради "Про затвердження схем площ прибирання" від 19.03.2013 №43 з моменту набрання рішенням суду законної сили, зобов'язано Виконавчий комітет Калуської міської ради опублікувати резолютивну частину даного рішення у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням суду законної сили. У решті позовних вимог відмовлено.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.02.2019 у справі №0940/1815/18 залишено без змін.

6. Виконавчий комітет Калуської міської ради з рішеннями судів не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від
15.02.2019 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
04.07.2019 у справі №0940/1815/18 та ухвали нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Калуської міської ради.

7. Ухвалою Верховного Суду від 19.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

8.06.09.2019 від ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 надійшли пояснення до касаційної скарги, в яких треті особи просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 19.03.2013 Виконавчим комітетом Калуської міської ради прийнято рішення №43 "Про затвердження схем площ прибирання", яке погоджено відповідними посадовими особами Калуської міської ради та прийнято одноголосно присутніми членами виконкому на засіданні виконавчого комітету 19.03.2013, що підтверджується протоколом №6.

10. Рішення Виконавчого комітету Калуської міської ради від 19.03.2013 №43 "Про затвердження схем площ прибирання" оприлюднено 04.03.2013 на офіційному сайті Калуської міської ради, що підтверджується відміткою на рішенні та довідкою відповідача від 24.01.2019.

11. Вказаним рішенням затверджено з 01.04.2013 схеми площ прибирання прибудинкових територій багатоповерхових будинків, які знаходяться на балансі Комунального підприємства "Житлово-експлуатаційна організація №1" та Комунального підприємства "Житлово-експлуатаційна організація №4" згідно з додатками 1 і 2 відповідно.

У додатках 1 та 2 до рішення Виконавчого комітету Калуської міської ради
19.03.2013 №43 зазначено перелік адрес будинків та площ прибирання.

12. Позивач стверджує, що оскаржуване рішення протиправне, оскільки законодавством визначено поняття прибудинкової території, яка встановлюється згідно містобудівної та землевпорядної документації. Відповідач не вжив заходів для визначення таких прибудинкових територій багатоквартирних будинків на території Калуської міської ради, натомість прийняв протиправне рішення, яким затвердив схеми площ прибирання прибудинкових територій багатоповерхових будинків.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що оскаржуваним рішенням вирішено затвердити схеми прибирання прибудинкових територій багатоквартирних будинків без виготовлення відповідної містобудівної та землевпорядної документації, винесення меж в натурі, а також без затвердження проекту розподілу територій. При цьому суди керувались положеннями Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869, зокрема застосували до спірних правовідносин п. 7,8 Порядку № 869, де зазначено, що сумарна загальна площа визначається на підставі технічного паспорту житлового будинку (гуртожитку), квартир (житлових приміщень у гуртожитку) та нежитлових приміщень у житловому будинку (гуртожитку). Якщо в технічному паспорті житлового будинку (гуртожитку) не відображені та невідкореговані площі, необхідні для розрахунку тарифу на послуги, застосовуються площі, які зазначені в актах, складених за результатами проведених обмірів житлового фонду.

14. Суд першої інстанції зазначив, що відповідачем та відповідними обслуговуючими організаціями не надано доказів щодо володіння комунальними підприємствами необхідним технічним і технологічним забезпеченням для та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників. Надані суду та досліджені посадові інструкції головного інженера, керівника дільниці та майстра дільниці даних обставин не спростовують, оскільки в їх посадових обов'язках відсутні такі повноваження.

15. Місцевий адміністративний суд в оскарженому рішенні послався на те, що жодними нормативними актами не передбачено такого виду документації як схеми прибирання прибудинкових територій. Для забезпечення належного утримання багатоквартирних будинків визначено поняття прибудинкових територій багатоквартирних будинків та забезпечення належного їх утримання. Відповідні підприємства, які утримують та обслуговують житловий фонд можуть тільки ініціювати питання щодо визначення прибудинкової території, а не визначати їх самостійно. Визначається прибудинкова територія згідно відповідного проекту, який є землевпорядною документацією, що є наслідком застосування в таких відносинах земельного законодавства. Витрати з прибирання прибудинкової території формуються на основі площ прибудинкових територій, а не схем прибирання.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженнням обставин справи.

Зокрема, скаржник посилається на те, що суди дійшли помилкових висновків про наявність порушеного права позивача у цій справі.

17. Виконавчий комітет Калуської міської ради вважає, що судами неправильно застосовано п. 20 Порядку №869, оскільки вказана норма навпаки підтверджує правомірність позиції відповідача та закріплює право органу місцевого самоврядування затверджувати площі прибирання.

18. За посиланням відповідача, рішенням Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області від 19.03.2013 № 43 затверджено схеми площ прибирання, а не розмір прибудинкової території, однак, не виготовлення відповідної містобудівної та землевпорядної документації не може свідчить про відсутність прибудинкової території та необхідність її прибирання.

19. У поясненнях ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 зазначено, що відповідач діяв протиправно.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, оскільки встановлює загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховане на довгострокове та неодноразове застосування і стосується необмеженого кола осіб. Відтак, позивач повинен був довести, що цей акт може бути застосовано до нього.

КАС України не передбачає особливостей оскарження нормативно-правового акта, який може бути застосовано до особи у певній частині. Отже, особа, яка довела, що нормативно-правовий акт може бути застосовано до неї у певній частині, може оскаржувати його в цілому.

Позивачем є ОСОБА_1, який проживає в АДРЕСА_1.

Оскаржуваним рішенням затверджено схеми площ прибирання прибудинкових територій багатоповерхових будинків і щодо цього будинку. Отже, воно поширюється і на позивача.

21. Відповідно до п. 1.1 Державних санітарних норм та правил утримання територій населених пунктів, затверджених Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 17.03.2011 №145, прибирання об'єктів благоустрою - захід санітарного очищення, що передбачає регулярне збирання та перевезення в установлені місця побутових відходів, видалення вуличного змету, листя, гілля, снігу, льоду тощо; санітарне очищення територій населених місць (санітарне очищення) - комплекс планувальних, організаційних, санітарно-технічних та господарських заходів щодо збирання, зберігання, перевезення, оброблення (перероблення), утилізації, видалення, знешкодження і захоронення побутових відходів, включаючи небезпечні відходи у їх складі, що утворилися в населених місцях, а також прибирання об'єктів благоустрою з метою запобігання шкідливому впливу факторів середовища життєдіяльності на життя і здоров'я людини та майбутніх поколінь; схема санітарного очищення - документ, у якому містяться графічні та текстові матеріали щодо черговості здійснення заходів та обсягів робіт з санітарного очищення, систем і методів збирання, зберігання, перевезення, оброблення (перероблення), утилізації, видалення, знешкодження і захоронення побутових відходів, включаючи небезпечні відходи у їх складі, необхідної кількості сміттєвозів, механізмів, устаткування та інвентарю, доцільності проектування, будівництва, реконструкції чи розширення об'єктів поводження з відходами, їх основні параметри і розміщення, орієнтовані капіталовкладення на будівництво і придбання технічних засобів.

З аналізу вищезазначених норм законодавства, прибирання об'єктів благоустрою є лише одним із заходів санітарного очищення, а схема санітарного очищення є спеціальним документом, склад та зміст якої визначається спеціальним нормативним актом.

22. Суд звертає увагу, що правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України "Про благоустрій населених пунктів".

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; територія - сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об'єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об'єктів, об'єктів промисловості, комунально-складських та інших об'єктів у межах населеного пункту; утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об'єктів благоустрою; заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об'єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

Частиною 1 ст. 2 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" встановлено, що благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об'єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об'єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов'язків суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

23. У ст. 5 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, серед іншого: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою.

За приписами ч. 2 ст. 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, серед іншого: забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях; затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо; визначення на об'єктах благоустрою місць розміщення громадських вбиралень; інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.

24. З аналізу вищенаведних норм законодавства вбачається, що затвердження місцевих програм та заходів благоустрою населених пунктів відноситься до повноважень рад, а до повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування відноситься, серед іншого, затвердження схем санітарного очищення та здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, що свідчить про те, що відповідач, приймаючи рішення від 19.03.2013 №43 "Про затвердження схем площ прибирання", діяв в межах повноважень, нач. 2 ст. 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів".

25. При цьому, Верховний Суд вважає передчасним посилання судів попередніх інстанцій на положення Закону України "Про ~organization8~ "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" від 01.06.2011 № 869, оскільки позивач у цій справі не заявляв позовних вимог про скасування рішення відповідача про затвердження тарифів на послуги з прибирання прибудинкових територій.

26. Слід наголосити, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається з двох елементів: предмету і підстави позову.

Особа, яка звертається до суду з позовом, самостійно визначає і обґрунтовує у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред'явлено позов та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права.

Підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин.

Предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача.

Необхідність у зміні предмету позову може виникати тоді, коли початкові вимоги позивача не дають йому можливості задовольнити свої інтереси.

Визначення змісту та обсягу позовних вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. При цьому, підстави, з якими позивач пов'язує виникнення у нього права на звернення до суду і задоволення його вимог, визначаються позивачем самостійно.

27. Предметом позову у цій справі є рішення Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області від 19.03.2013 №43 "Про затвердження схем площ прибирання".

Обґрунтовуючи порушене право, у позовній заяві ОСОБА_1 зазначив: "Рішення від
19.03.2013 р. №43 "Про затвердження площ прибирання".. стало основою розробки та затвердження ціни послуги (тарифу) на послугу прибирання "прибудинкової території" будинку, в якому я проживаю".

Тобто, за змістом позовної заяви позивач оскаржує тарифи на послуги з прибирання прибудинкових територій, а у прохальній частині позовної заяви просить суд про визнання незаконним, скасування і визнання нечинним рішення відповідача щодо затвердження площ прибирання.

28. Верховний Суд зазначає, що у цій справі предмет і підстава позову не узгоджуються між собою, оскільки позовні вимоги стосуються рішення відповідача про затвердження площ прибирання, а підстави позову наведені стосовно затвердження тарифів на послуги з прибирання прибудинкових територій. При цьому позовних вимог про скасування рішення відповідача про затвердження тарифів на послуги з прибирання прибудинкових територій заявлено не було.

29. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 47 КАС України позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

Тобто, процесуальним законодавством визначено порядок реалізації права позивача змінити позовні вимоги, що випливає із принципів диспозитивності та змагальності.

Зміна предмету адміністративного позову можлива у такі способи: 1) заміна одних позовних вимог іншими; 2) доповнення позовних вимог новими; 3) вилучення деяких із позовних вимог; 4) пред'явлення цих вимог іншому відповідачу в межах спірних правовідносин.

30. Проте позивач у цій справі не надавав будь-яких уточнень, заяв про зміну предмету позову або про збільшення позовних вимог.

Також Верховний Суд зазначає, що, незважаючи на те, що рішення Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області від 19.03.2013 №43 "Про затвердження схем площ прибирання" стосується позивача, самим ОСОБА_1, не обґрунтовано яким саме чином затвердження схем площ прибирання порушує його права, оскільки обґрунтування порушеного права зводиться до завищених тарифів, які не є предметом спору у цій справі.

Водночас, слід наголосити, що ОСОБА_1 не позбавлений права звернутись з окремим позовом щодо оскарження рішення відповідача про затвердження тарифів на послуги з прибирання прибудинкових територій.

31. У порушення наведених процесуальних норм суди не встановили: реального змісту спірних правовідносин, мети звернення позивача до суду з цією позовною заявою, предмету спору та засобів доказування, належного способу захисту порушеного права.

Натомість, вийшовши за межі позовних вимог суди фактично розглянули вимоги, які не були заявлені позивачем, а саме дослідили визначення площ прибудинкових територій, які застосовуються при визначенні тарифів відповідно до Закону України "Про ~organization9~ "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" від 01.06.2011 № 869.

При цьому жодних мотивів та обґрунтувань з приводу необхідності виходу за межі позовних вимог судами в оскаржуваних рішеннях не наведено.

32. У відповідності до п.3 ч.1 ст.349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

33. Частинами 1 та 3 ст.351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

34. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права у зв'язку з неправильним застосуванням до спірних правовідносин положень Закону України "Про житлово-комунальні послуги" та Постанову Кабінету Міністрів України "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" від 01.06.2011 № 869, які не підлягали застосуванню у межах заявлених позовних вимог, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області - задовольнити.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019 у справі №0940/1815/18 - скасувати і ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Калуської міської ради Івано-Франківської області за участю третіх осіб: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, Комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №1", Комунальне підприємство "Житлово-експлуатаційна організація №4", про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб