Історія справи

Постанова КАС ВП від 08.08.2019 року у справі №806/2253/15
Ухвала КАС ВП від 05.08.2019 року у справі №806/2253/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 серпня 2019 року

Київ

справа №806/2253/15

адміністративне провадження №К/9901/14086/18 К/9901/14088/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Липи В.А. від 29.12.2015 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Капустинського М.М., Мацького Є.М., Шидловського В.Б. від 29.03.2016 у справі №806/2253/15 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа ОСОБА_2 про визнання протиправною відмови, визнання протиправними наказів, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною відмову Головного Управління Держземагентства в Житомирській області (надалі по тексту - відповідач), що міститься у листі від 14.04.2015 за вих. № 19-6-0.21-6101/2-15, у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому в оренду строком на 49 років земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, загальною орієнтовною площею 138,6201 га, що знаходяться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради, Брусилівського району, Житомирської області;

- визнати протиправним і скасувати наказ Головного управління Держземагентства в Житомирській області від 07.05.2015 № 6-1851/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", яким іншій фізичній особі був наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду площею 64,8714 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства (код 01.02), що знаходиться на території Брусилівського району, за межами населених пунктів Соболівської сільської ради;

- визнати протиправним і скасувати наказ Головного управління Держземагентства в Житомирській області від 07.05.2015 № 6-1852/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", яким іншій фізичній особі був наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду площею 73,7487 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства (код 01.02), що знаходиться на території Брусилівського району, за межами населених пунктів Соболівської сільської ради;

- зобов`язати Головне управління Держземагентства в Житомирській області видати накази про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому в оренду строком на 49 років земельних ділянок площами 64.8714 га та 73.7487 га, загальною орієнтовною площею 138,6201 га, сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства (код 01.02), із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, що знаходяться за межами населених пунктів Соболівської сільради Брусилівського району Житомирської області.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду 29 грудня 2015 року визнано протиправною відмову Головного Управління Держземагентства в Житомирській області, що міститься у листі від 14.04.2015 за вих. № 19-6-0.21-6101/2-15, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому в оренду строком на 49 років земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, загальною орієнтовною площею 138,6201 га, що знаходяться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради, Брусилівського району, Житомирської області.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області видати накази щодо розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 , про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 в оренду строком на 49 років земельних ділянок площами 64.8714 га та 73.7487 га, загальною орієнтовною площею 138,6201 га, сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства (код 01.02), із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, що знаходяться за межами населених пунктів Соболівської сільради Брусилівського району Житомирської області.

В решті позовних вимог відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області видати накази щодо розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 , про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 в оренду строком на 49 років земельних ділянок площами 64.8714 га та 73.7487 га, загальною орієнтовною площею 138,6201 га, сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства (код 01.02), із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, що знаходяться за межами населених пунктів Соболівської сільради Брусилівського району Житомирської області - скасовано.

Прийнято в цій частині нову постанову, якою зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області видати наказ про надання ОСОБА_1 дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 в оренду строком на 49 років земельних ділянок площами 64,8714 га та 73,7487 га, загальною площею 138,6201 га сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства (код 01.02) із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, що знаходяться за межами населених пунктів Соболівської сільради Брусилівського району Житомирської області.

В решті постанову суду залишено без змін.

В касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29.12.2015 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2016 в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування касаційної скарги вказує, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій безпідставно і незаконно застосували до спірних правовідносин положення Земельного кодексу України, які регулюють питання набуття громадянами права власності на земельні ділянки, а саме статті 116 та 118 Земельного кодексу України. Натомість, правовідносини сторін у цій справі насправді стосуються не передачі земельних ділянок у власність в процесі приватизації, а надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду (ст. 123 ЗК України).

Також вказує, що оспорюванні накази про надання третій особі дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду є незаконними, виданими з явними ознаками зловживань при здійсненні владних управлінських функцій щодо розпорядження землями державної власності та внаслідок обману позивача, який звернувся за таким же дозволом із заявою ще від 12.03.2015 та якому було неправомірно відмовлено в наданні такого дозволу.

Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області також звернулось до суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29.12.2015 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2015 в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у вказаній частині.

Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що обставини справи, що мають істотне значення для вирішення спору, належним чином не досліджені в судовому засіданні, судом не надано юридичну оцінку правовим нормам, що регулюють спірні правовідносини, не надано оцінки письмовим доказам, що містяться в матеріалах справи, що є підставою для скасування оскаржуваних постанов.

Касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задоволенню не підлягають з огляду на таке.

У ході розгляду справи судами встановлено, що 12 березня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, в якій просив: надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення (подальшої передачі) в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ряди Брусилівського району, площею 138, 6201 га (сіножаті), що знаходиться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради, Брусилівського району, Житомирської області.

До вказаної заяви були додані графічні матеріали, сформовані відділом Держземагентства у Брусилівському районі з бажаним місцем розташування земельної ділянки із індексно-кадастрової карти (плану) Соболівської сільської ради земель державної власності сільськогосподарського призначення, копії 1, 2, 3, 10, 11-ї сторінок паспорту, копія довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру (коду), копія диплому Житомирського агротехнічного коледжу від 26.06.2009, диплом Житомирського національного агроекологічного університету ОСОБА_1 від 14.06.2013 та копії 1-ї, 2-ї, 3-ї сторінок трудової книжки ОСОБА_1 НОМЕР_1 на підтвердження досвіду роботи в сільському господарстві.

Листом управління Держземагенства у Житомирській області від 14.04.2015 № 19-6-0.21-6101/2-15, у якому процитувано ч. 6 ст. 118 ЗК України, повідомило ОСОБА_1 , що на дані земельні ділянки було надано дозвіл на розроблення документації іншій особі за цільовим призначенням для ведення фермерського господарства та рекомендувало позивачу "виправити зауваження та повторно подати на розгляд".

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції вказав, що ст. 118 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, в той час як позивач в своїй заяві (клопотанні) ставив питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, вирішення якого регулюється ст. 123 Земельного кодексу України. Тому подана позивачем заява (клопотання), не є заявою в розумінні ст. 118 ЗК України, а посилання на вказану норму в листі - відповіді відповідача, є необґрунтованим.

Також судом вказано, що підстав, передбачених ст. 123 Земельного кодексу України, у Головного управління Держземагенства у Житомирській області для відмови в наданні ОСОБА_1 за його заявою (клопотанням) дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не було.

Суд першої інстанції також вказав, що з метою належного захисту права позивача необхідно зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області видати наказ щодо розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 .

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області видати накази щодо розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 . При цьому, з метою захисту порушеного права позивача та з урахуванням положень ч.2 ст.162 КАС України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність зобов`язання відповідача видати наказ про надання дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до приписів діючого законодавства.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно ч. 4 ст. 122 ЗК України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Положеннями ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно п. 14 ст. 123 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підстав, передбачених ст. 123 Земельного кодексу України, у Головного управління Держземагенства у Житомирській області для відмови в наданні ОСОБА_1 за його заявою (клопотанням) дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не було. Натомість, судами попередніх інстанцій вірно вказано, що діючим законодавством також не передбачена така відмова у разі, якщо такий дозвіл вже надано іншій особі.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною відмови Головного Управління Держземагентства в Житомирській області, що міститься у листі від 14.04.2015 за вих. № 19-6-0.21-6101/2-15, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому в оренду строком на 49 років земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Соболівської сільської ради Брусилівського району, загальною орієнтовною площею 138,6201 га, що знаходяться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради, Брусилівського району, Житомирської області.

Що стосується позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказів головного управління Держземагенства в Житомирській області від 07.05.2015 № 6-1851/14-15-СГ та від 07.05.2015 № 6-1852/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", слід зазначити наступне.

Судами встановлено, що наказом головного управління Держземагенства в Житомирській області від 07.05.2015 № 6-1852/14-15-СГ надано дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, розташованої на території: Брусилівського району, за межами населених пунктів Соболівської сільської ради, орієнтовний розмір земельної ділянки 73.7487 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства.

Наказом головного управління Держземагенства в Житомирській області від 07.05.2015 № 6-1851/14-15-СГ надано дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, розташованої на території: Брусилівського району, за межами населених пунктів Соболівської сільської ради, орієнтовний розмір земельної ділянки 64.8714 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства.

Висновками від 28 липня 2015 року № 8-609-0.2-2701/2-15 та № 8-609-0.2-2700/2-15 відділу Держземагенства у Брусилівському районі Житомирської області було погоджено відповідні проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, подані ОСОБА_2 .

Колегія суддів зазначає, що накази про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним з підготовчих етапів і обов`язковою передумовою до розгляду уповноваженим органом державної влади або органу місцевого самоврядування питання щодо передачі землі в оренду для зацікавленої особи і зовсім не гарантує їй подальше отримання землі в оренду.

Таким чином, оспорювані накази головного управління Держземагенства в Житомирській області про надання дозволів ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не порушують право позивача у даній справі, оскільки не гарантують третій особі у даній справі подальше отримання спірних земельних ділянок в оренду.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог в частині скасування наказів Головного управління Держземагентства в Житомирській області від 07.05.2015 № 6-1851/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", від 07.05.2015 № 6-1852/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою".

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання відповідача видати наказ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, слід вказати наступне.

Згідно п.2 ч.2 ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діяла на час розгляду справи апеляційним судом) визначено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов`язання відповідача вчинити певні дії. При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов`язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим.

Відповідно до ч.3 ст.123 ЗК України, відповідач за результатами розгляду заяви про надання дозвору на розроблення проекту землеустрою має право вчинити лише дії:

- видати наказ про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, або

- надати письмову відмову у наданні такого дозволу, і то лише з підстав, які прямо передбачені зазначеною статтею.

Враховуючи, що альтернатив (варіантів) позитивного вирішення заяви позивача не існує, особа звернулась до суду з підстав не ухилення державного органу від розгляду його заяви про надання дозволу на розроблення проекту, а на неправомірність відмови у наданні такого дозволу (як результату розгляду заяви) і незаконність такої відмови судом встановлена, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, що в даному випадку не буде привласненням судом повноважень і функцій відповідача.

Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук