ПОСТАНОВА

Іменем України

08 травня 2019 року

Київ

справа №822/526/16

адміністративне провадження №К/9901/23783/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.12.2016 у складі судді Ковальчук О.К. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 у складі колегії суддів: Граб Л.С. (головуючий), Гонтарука В.М., Білої Л.М. у справі №822/526/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Хмельницька обласна організація Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача атестаційна комісія №2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, апеляційна атестаційна комісія Західного регіону Національної поліції про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області (далі - ГУНП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Хмельницька обласна організація Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача атестаційна комісія №2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області (надалі - атестаційна комісія), апеляційна атестаційна комісія Західного регіону Національної поліції (надалі - апеляційна атестаційна комісія) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.

2. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.12.2016, яку залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційної адміністративного суду від 01.02.2017, позовні вимоги задоволено частково.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії про невідповідність займаній посаді та звільнення ОСОБА_4 зі служби в поліції через службову невідповідність, оформлене протоколом №15.00002461.0016175 від 05.02.2016.

2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення апеляційної атестаційної комісії про відхилення апеляційної скарги ОСОБА_4, оформлене протоколом №11/17 від 17.02.2016.

2.3. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП "По особовому складу" №18 о/с від 17.02.2016 в частині звільнення майора поліції ОСОБА_4 зі служби в поліції за пунктом 5 частин 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" через службову невідповідність.

2.4. Поновлено ОСОБА_4 на службі в поліції на посаді заступника начальника Ярмолинецького відділення поліції ГУНП з 18.02.2016.

2.5. Зобов'язано ГУНП нарахувати та виплатити ОСОБА_4 середнє грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 18.02.2016 по 06.06.2016 включно.

2.6. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Наказом ГУНП від 07.11.2015 №47 о/с "По особовому складу", відповідно до пунктів 9 та 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" ОСОБА_4, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ України, призначено в порядку переатестації на посаду заступника начальника Ярмолинецького відділення поліції ГУНП з присвоєнням спеціального звання майор поліції.

3.2. Наказом ГУНП від 12.01.2016 №9, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, вирішено провести атестування поліцейських ГУНП і підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 12.01.2016 та створено атестаційні комісії №1-№8.

3.3. 05.02.2016 атестаційна комісія провела співбесіду з ОСОБА_4, результати якої оформлені протоколом №15.00002461.0016175. Згідно з висновками атестаційного листа позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

3.4. Не погоджуючись із висновком атестаційної комісії, ОСОБА_4 оскаржив його до апеляційної атестаційної комісії. За наслідками розгляду скарги позивача прийнято рішення, оформлене протоколом від 17.02.2016 №11/17, про її відхилення.

3.5. Наказом т.в.о начальника ГУНП від 17.02.2016 №18 о/с "По особовому складу" заступника начальника Ярмолинецького відділення поліції ГУНП майора поліції ОСОБА_4 з 18.02.216 звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частин 1 статі 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність).

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Відповідачем подано касаційну скаргу на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.12.2016 та ухвалу Вінницького апеляційної адміністративного суду від 01.02.2017, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

4.1. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частини 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведена норма повинна застосовуватись у взаємозв'язку з частиною 4 цієї статті, яка наділяє керівника поліції повноваженнями приймати рішення з питань проведення атестування поліцейських. Крім того, атестування позивача проводилось з підстав та з метою, зазначених у частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії повноважень проводити атестування та приймати рішення за наслідками його проведення на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.

5. Позивач відзиву (заперечень) на касаційну скаргу не подав.

6. Третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Хмельницька обласна організація Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України подані заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування заперечень зазначає що суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, правильно застосували норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, а тому визначені КАС України підстави для їх скасування відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Конституція України:

"Стаття 19. <…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

8. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII (надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

…5) через службову невідповідність".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

9. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"…2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"…11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

10. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач після набрання чинності Законом №580-VIII, прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з норм статті 58 Закону №580-VIII, він вважався призначеним на посаду поліцейського безстроково та міг бути звільнений виключно з підстав визначених цим Законом.

11. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

12. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

13. Тому, посилання відповідача на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

14. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз цих норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду або щодо звільнення через службову невідповідність.

15. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

16. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність), не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

17. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

18. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

19. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача повноважень щодо проведення атестування позивача.

20. Вирішуючи даний спір суди попередніх інстанцій, на основі досліджених доказів, з'ясували, що згідно атестаційного листа ОСОБА_4 за період проходження служби на займаній посаді зарекомендував себе позитивно. Вміло здійснює керівництво діяльності відділення. Дисциплінований, принциповий у вирішенні службових питань. В колективі користується авторитетом і повагою серед колег по службі та серед населення району. За результатами тестування позивач отримав: загальні навички - 32 балів із 60 можливих та по професійному тестуванні - 35 балів з 60 можливих.

21. Проте в протоколі від 05.02.2016 №15.00002461.0016175 атестаційною комісією вказано, що за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди, обговорення члени комісії дійшли до висновку про те, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, про що зроблено запис в розділ ІV атестаційного листа.

22. При цьому, під час проведення атестації позивача членами атестаційної комісії досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел. Зауважень щодо вказаних документів у членів атестаційної комісії не було. У вказаному протоколі зазначено, що членами комісії особі, яка проходить атестування, були поставлені питання, що стосувались професійної діяльності поліцейського, мотивації особи щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше.

23. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанції дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків стосовно обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, які пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

24. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

25. Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

26. У зв'язку з цим, колегія суддів наголошує, що нею не надається оцінка висновкам судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправним та скасування рішення апеляційної атестаційної комісії та зобов'язання ГУНП нарахувати і виплатити ОСОБА_4 середнє грошове забезпечення за час вимушеного прогулу, які не охоплюються доводами касаційної скарги.

27. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

28. Суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень норм процесуального права і доводи касаційної скарги цього не спростовують.

29. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

30. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області залишити без задоволення.

31. Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.12.2016 та ухвалу Вінницького апеляційної адміністративного суду від 01.02.2017 у справі №822/526/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Хмельницька обласна організація Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача атестаційна комісія №2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, апеляційна атестаційна комісія Західного регіону Національної поліції про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу - залишити без змін.

32. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддяВ.М. ШарапаСуддіВ.М. Бевзенко Н.А. Данилевич