Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 жовтня 2018 року

Київ

справа №819/1695/16

адміністративне провадження №К/9901/30234/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.

розглянувши у судовому засіданні без виклику сторін в порядку спрощеного позовного провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №819/1695/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби України в Тернопільській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року (постановлену у складі: головуючого судді Ходакевич Н.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Шевеля Р.М., суддів: Бруновської Н.В., Костіва М.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області, яка виразилась у відмові зарахувати ОСОБА_1 до вислуги років обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій, часу попередньої роботи в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року; зобов'язати Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області зарахувати до вислуги років обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій, час попередньої роботи з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації; зобов'язати Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області здійснити перерахунок та виплату надбавки за вислугу років, починаючи з 27 грудня 1999 року з врахуванням у вислузі років в календарному обчисленні стажу роботи з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації; зобов'язати Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області здійснити перерахунок та виплату відпускних, лікарняних, премій, починаючи з 27 грудня 1999 року з врахуванням у вислузі років в календарному обчисленні стажу роботи з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» передбачено для осіб начальницького складу податкової міліції гарантії формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії. Реалізація зазначеної гарантії не повинна залежати від невиконання державними органами покладених на них обов'язків, зокрема, щодо створення та затвердження переліку посад. Правовідносини, що виникають в процесі реалізації права на встановлену державою гарантію для осіб начальницького складу податкової міліції як складової їхнього правового статусу, будуються на принципі юридичної визначеності. Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 02 лютого 2017 року Тернопільський окружний адміністративний суд вирішив:

У задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області не мало правових підстав зараховувати ОСОБА_1 до вислуги років для призначення пенсії, період роботи в державних органах, зокрема в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року, оскільки постановою Кабінету міністрів України від 17 липня 1992 року №393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей» не встановлений перелік посад офіцерського складу податкової міліції, призначення на які є підставою для зарахування військовослужбовцям до вислуги років для призначення пенсії, часу роботи в державних органах, у разі переходу на службу в податкову міліцію.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 12 квітня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року залишити без задоволення, а вказану постанову суду - без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 03 травня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1

У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року. Прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1

8. Верховний Суд ухвалою від 03 жовтня 2018 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

9. Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області надало до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому просило касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі):

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.

ОСОБА_1 посилався на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин принцип верховенства права та судову практику Європейського суду з прав людини. Відмова в адміністративному позові з підстав його необґрунтованості суперечить вимогам норм матеріального права, оскільки єдиною законною підставою зарахування позивачу до вислуги років для призначення пенсії попереднього стажу роботи в державних органах, зокрема, в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року, є підтвердження даних про таку роботу, які не заперечувалися відповідачем.

11. Доводи, викладені у запереченні на касаційну скаргу (відповідача у справі):

Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими. Вказує, що ОСОБА_1 обґрунтовано не зараховано до вислуги років період роботи в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року, оскільки центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики не встановлений перелік посад офіцерського складу податкової міліції, призначення на які є підставою для зарахування військовослужбовцям до вислуги років для призначення пенсії часу роботи в державних органах у разі переходу на службу в податкову міліцію.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено що ОСОБА_1 з 17 грудня 1996 року працює в органах державної влади, а саме: з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року на посаді головного спеціаліста відділу розвитку підприємництва Управління економіки Тернопільської обласної державної адміністрації, яка відноситься до шостої категорії посад державного службовця згідно із Законом України «Про державну службу»; з 13 грудня 1999 року на різних посадах в органах податкової міліції.

13. На час розгляду даної справи в суді позивач займав посаду - завідувача оперативно - аналітичного сектору оперативного управління Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області.

14. 10 листопада 2016 року листом ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області із проханням щодо зарахування йому до вислуги років, обчисленої в порядку, передбаченому для призначення пенсій, як особі на яку поширюється дія Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», час роботи на посадах державного службовця в органах державної влади, а саме в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року, тобто 2 роки 11 місяців 24 дні.

15. Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області надало відповідь від 07 грудня 2016 року про відмову у зарахуванні стажу роботи на посадах державного службовця. Підставою такої відмови відповідачем було вказано те, що на даний час центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики не затверджений перелік посад в органах податкової міліції, при переході на які до вислуги років може бути зарахований попередній стаж роботи в державних органах. Таким чином, на думку Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області відсутні правові підстави для зарахування позивачу часу роботи в державному органі, а саме в Управлінні економіки Тернопільської облдержадміністрації, до календарної вислуги для призначення пенсії.

16. Важачи вищевказану відмову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду із даним позовом.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

17. Конституція України.

17.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

18.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

18.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

18.3. Стаття 6. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

19. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV.

19.1. Абзац третій частини першої статті 1. У цьому Законі терміни вживаються в такому значенні: Суд - Європейський суд з прав людини.

19.2. Стаття 17. Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

20. Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» від 09 квітня 1999 року №2262-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

20.1. Пункт «и» частини першої статті 17. Особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби і військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах "б" - "д" статті 1-2 цього Закону, які мають право на пенсію за цим Законом, до вислуги років для призначення пенсії зараховується час роботи в державних органах у разі переходу на військову службу в органи і військові формування Служби безпеки України, Управління державної охорони України, органи внутрішніх справ, Національну поліцію, державну пожежну охорону, Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації України, органи і підрозділи цивільного захисту, податкову міліцію або Державну кримінально-виконавчу службу України на посади офіцерського та начальницького складу згідно з переліками посад, затверджуваними відповідно Службою безпеки України, Управлінням державної охорони України, Міністерством внутрішніх справ України, Національною поліцією, Державною службою спеціального зв'язку та захисту інформації України, центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання кримінальних покарань, цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, державної фінансової політики.

20.2. Статті 17-1. Порядок обчислення вислуги років та визначення пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

21. Постанова Кабінету Міністрів України "Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їхніх сімей» від 17 липня 1992 року №393 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

21.1. Абзац 12 пункту 1. Установити, що для призначення пенсій за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським, особам, зазначеним у пункті "ж" статті 1-2 такого Закону, до вислуги років зараховується час роботи в державних органах у разі переходу на службу в органи внутрішніх справ на посади начальницького складу, на військову службу в органи і військові формування Служби безпеки за направленням Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Республіки Крим, Представника Президента України в області, містах Києві та Севастополі згідно з переліками посад і на умовах, затверджуваних відповідно Міністерством внутрішніх справ і Центральним управлінням Служби безпеки.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

23. Аналіз вищенаведених норм законодавства дає підстав для висновку, що особам, які мають право на призначення пенсії на підставі Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб», до вислуги років для призначення пенсії зараховується час роботи в державних органах у разі переходу на військову службу в органи внутрішніх справ, податкову міліцію на посади офіцерського та начальницького складу згідно з переліками посад, затверджуваними відповідно Міністерством внутрішніх справ України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державної фінансової політики.

24. Як вбачається з матеріалів справи, відповідач не заперечує, що час роботи позивача на займаних посадах відноситься до часу роботи в державних органах. Проте свою відмову Головне управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області мотивує тим, що перелік посад, у разі переходу на які до вислуги років для призначення пенсії зараховується час роботи в державних органах, не затверджений центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання державної фінансової політики. У зв'язку з цим, відсутні підстави для зарахування позивачу до вислуги років для призначення пенсії стажу роботи в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року.

25. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

26. Європейський суд з прав людини неодноразова наголошував у своїх рішеннях про те, що принцип верховенства права зобов'язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.

27. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» для осіб начальницького складу податкової міліції передбачені гарантії формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії. Реалізація зазначеної гарантії не повинна залежати від невиконання державними органами, покладених на них обов'язків, зокрема, щодо створення та затвердження списку посад. Правовідносини, що виникають в процесі реалізації права на встановлену державою гарантію для осіб начальницького складу податкової міліції як складової їхнього правового статусу, будуються на принципі юридичної визначеності. Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

28. Отже, неправомірним є посилання касатора на відсутність затвердженого переліку посад, як на підставу відмови позивачу у зарахуванні до вислуги років для призначення пенсії часу попередньої роботи в державних органах.

29. Вирішуючи спір та відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області зарахувати ОСОБА_1 до вислуги років, що дає право на призначення пенсії, час роботи в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року, суди попередніх інстанцій не врахували вищенаведених обставин.

30. Вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про зобов'язання Головного управління Державної фіскальної служби у Тернопільській області здійснити перерахунок та виплату відпускних, лікарняних, премій, починаючи з 27 грудня 1999 року з врахуванням у вислузі років в календарному обчисленні стажу роботи з 17 грудня 1996 року по 11 грудня 1999 року в Управлінні економіки Тернопільської обласної державної адміністрації, потребує від суду дослідження певних доказів, зокрема, довідок про заробітну плату та інших відомостей щодо лікарняних, відпускних та премій позивача.

31. Враховуючи обмеження, встановлені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, щодо неможливості судом касаційної інстанції встановлювати обставини, що не були встановлені у рішеннях судів попередніх інстанцій, досліджувати та надавати оцінку доказам, постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року необхідно скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

32. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

33. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І.Л. Желтобрюх