Історія справи

Постанова ВП ВС від 26.06.2018 року у справі №800/335/17
Ухвала КАС ВП від 17.01.2018 року у справі №800/335/17

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/335/17

Провадження № 11-262заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача КнязєваВ. С.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А.,

Данішевської В. І., ЗолотніковаО. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., СаприкіноїІ. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_14 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2018 року (судді Стародуб О. П., Берназюк Я. О., Гімон М. М., Коваленко Н. В., Кравчук В. М.) у справі за позовом ОСОБА_14 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_14 звернувся до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної

комісії прокурорів (далі - Комісія) про: скасування рішення відповідача

від 24 липня 2017 року № 103-дс-17 щодо відмови у відкритті дисциплінарного провадження; зобов'язання розглянути по суті скаргу ОСОБА_14 та надати оцінку по суті всіх наведених у скарзі доводів та аргументів.

Позовну заяву обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення відповідача, яким відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, прийнято з формальних підстав, оскільки позивач у скарзі навів достатньо відомостей у графі «Інформація про прокурора».

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 15 лютого 2018 року закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України

(далі - КАС).

Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_14 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просив скасувати

ухвалу Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду

від 15 лютого 2018 року, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

На обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог позивач зазначив, що оскаржувана ухвала суду є незаконною та підлягає скасуванню, оскільки відповідно до Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 квітня 2018 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 26 квітня 2018 року призначила справу до судового розгляду.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_14, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки воно, на його думку, є законним і обґрунтованим, а наведені позивачем у скарзі доводи не спростовують висновків суду.

Представник відповідача подав клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження. Позивач в судове засідання не з'явився, хоча був належним чином повідомлений про дату, час і місце судового засідання.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для розгляду справи в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи учасників справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла такого висновку.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_14 реалізував своє право на звернення до Комісії, подавши скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру»

(далі - Закон).

Відповідно до статті 44 Закону дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.

Згідно із частиною першою статті 45 Закону дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Частиною другою згаданої норми встановлено, що право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

При цьому положеннями Закону визначено підстави для відкриття або відмови у відкритті дисциплінарного провадження.

Відповідно до частини першої статті 46 Закону секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Пунктом 1 частини другої цієї статті визначено, що член Комісії своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Комісії від 24 липня 2017 року

№ 103дс-17 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою позивача на підставі пункту 1 частини другої статті 46 Закону.

Згідно з пунктом 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинне бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.

Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

Відповідно до частини першої статті 50 Закону прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в

пункті 148 Положення.

Аналіз указаних норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають рішення Комісії, прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження й за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

У підпункті «ґ» пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня

2000 року, зокрема, передбачено, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регyлювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом «ґ» пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.

Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.

У статті 50 Закону надано право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення.

Частиною десятою статті 131 Конституції України передбачено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів.

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може

вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе

більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності

будь-якого виду згідно з національним законом.

Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора якраз і є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему, за умови, що чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону).

З огляду на зазначене та на правовідносини, які виникли між ОСОБА_14

і органом державної влади (прокуратурою), порушення відповідачем суб'єктивних прав позивача внаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими й такими, що дійсно порушують індивідуальні, охоронювані законом права та/або інтереси позивача.

Обраний ОСОБА_14 спосіб захисту, зокрема оскарження рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить прав позивача як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження та правовий статус відповідача у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів позивача.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду вважає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, що взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не вказав суду, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

З огляду на зміст та юридичну природу обставин, зазначених у позовній заяві, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 15 лютого 2018 року дійшов правильного висновку про те, що цю адміністративну справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому твердження позивача в апеляційній скарзі щодо підсудності не спростовують правильності правових висновків оскаржуваного рішення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу

від 15 лютого 2018 року з додержанням норм матеріального та процесуального права, тому немає підстав для її скасування.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 308, 311, 315, 316 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_14 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

від 15 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. С. КнязєвСудді: Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко С. В. Бакуліна Л. І. Рогач В. В. Британчук І. В. Саприкіна Д. А. Гудима О. М. Ситнік В. І. Данішевська О. С. Ткачук О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич Л. М. Лобойко О. Г. Яновська Н. П. Лященко