Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 560/8027/25

провадження № 11-270заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2025 року (судді Мацедонська В. Е., Білак М. В., Соколов В. М., Уханенко С. А., Єресько Л. О.) у справі № 560/8027/25 за його позовом до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И Л А:

Зміст позовної заяви та судового рішення, ухваленого щодо неї

1. 12 травня 2025 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, відповідач), у якій просив:

- визнати бездіяльність ВРП щодо неналежного розгляду скарги від 02 березня 2025 року протиправною;

- зобов`язати ВРП повторно розглянути дисциплінарну скаргу ОСОБА_1 від 02 березня 2025 року щодо судді Сьомого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_2 з викликом позивача;

- скасувати ухвалу Першої Дисциплінарної палати ВРП від 28 квітня 2025 року № 864/1дп/15-25 про відмову у відкритті дисциплінарної справи за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 щодо судді Сьомого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_2

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у провадженні судді Сьмого апеляційного адміністративного суду Сторчака Володимира Юрійовича перебуває справа № 560/14792/24 за його позовом до Державного агентства водних ресурсів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Красилівська міська рада, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

У межах розгляду вказаної справи він подав до суду заяву про відвід головуючого судді Сторчака В. Ю.

Суддя Сьомого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_2 в ухвалі від 19 лютого 2025 року відмовила в задоволенні його заяви про відвід головуючого судді Сторчака В. Ю. від розгляду справи № 560/14792/24. Проте, на думку позивача, постановляючи вказану ухвалу, суддя ОСОБА_2 фактично не розглянула підстав для відводу судді, наведених ним у заяві.

02 березня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП з дисциплінарною скаргою на дії судді Сьомого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_2, вчинені нею під час розгляду його заяви про відвід судді цього ж суду Сторчака В. Ю. від розгляду справи № 560/14792/24.

За результатами попередньої перевірки скарги дисциплінарним інспектором ВРП - доповідачем Гурою О. П. складено висновок про відмову у відкритті дисциплінарної справи, оскільки її суть зводиться лише до незгоди із судовим рішенням.

Розглянувши висновок дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача Гури О. П. за результатом попередньої перевірки дисциплінарної скарги ОСОБА_1 , Перша Дисциплінарна палата ВРП в ухвалі від 28 квітня 2025 року № 864/1дп/15-25 «Про відмову у відкритті дисциплінарних справ» відмовила у відкритті дисциплінарної справи за вказаною вище скаргою.

Позивач не погоджується з правомірністю зазначеної ухвали ВРП з тієї підстави, що у дисциплінарній скарзі він просив повідомити його про час та дату розгляду скарги, оскільки бажав бути присутнім при її розгляді, проте ВРП розглянула її без його участі.

На думку позивача, ВРП порушила норму статті 18 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), яка визначає право скаржника бути присутнім при розгляді його скарги.

3. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 13 травня 2025 року адміністративну справу № 560/8027/25 за позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії передав за підсудністю до Верховного Суду як суду першої інстанції.

4. 12 червня 2025 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла справа № 560/8027/25.

За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 12 червня 2025 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Мацедонської В. Е., суддів Загороднюка А. Г., Соколова В. М., Білак М. В., Єресько Л. О.

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 17 червня 2025 року відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 560/8027/25 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

6. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що йому як суду першої інстанції відповідно до пунктів 2, 3 частини першої статті 266 КАС підсудні справи, зокрема, щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРП.

Водночас позивач оскаржує ухвалу Першої Дисциплінарної палати ВРП від 28 квітня 2025 № 864/1дп/15-25 «Про відмову у відкритті дисциплінарних справ» стосовно судді Сьомого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_2, яка згідно із нормою частини другої статті 45 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) оскарженню не підлягає.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

7. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 17 червня 2025 року, подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначив, що Касаційний адміністративний суд оскаржуваною ухвалою обмежив його право на доступ до правосуддя та не надав відповіді на аргументи позовної заяви про неналежний розгляд ВРП його скарги. Скаржник наполягає, що його позбавили права бути присутнім при розгляді поданої ним скарги, що унеможливило належний її розгляд. Свою позицію ОСОБА_1 пояснює положеннями статті 18 Закону № 393/96-ВР.

Рух апеляційної скарги

8. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 26 червня 2025 року суддею-доповідачем призначено Стрелець Т. Г.

Велика Палата ухвалою від 26 червня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 17 червня 2025 року, а ухвалою від 21 липня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) на 04 вересня 2025 року.

9. Відповідач не реалізував право подати відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 .

10. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРП визначені статтею 266 КАС.

Відповідно до частин першої та другої статті 266 КАС правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2); законності актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 3); законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її дисциплінарних палат (пункт 4).

Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3, 5 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

Нормами частини п`ятої статті 266 КАС установлено, що судом апеляційної інстанції у справах, визначених частиною другою цієї статті, є Велика Палата Верховного Суду. Судове рішення Верховного Суду у таких справах набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

Водночас згідно із частиною сьомою статті 266 КАС на рішення ВРП, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, може бути подана скарга до Великої Палати Верховного Суду. Така скарга розглядається за правилами касаційного провадження, встановленими цим Кодексом.

11. Вирішуючи питання про можливість судового оскарження ухвали Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарних справ, Велика Палата зазначає, що підстави та процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності визначають Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» та Закон № 1798-VIII.

Так, відповідно до частини другої статті 42 Закону № 1798-VIII дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють дисциплінарні палати ВРП.

Частиною третьою статті 42 Закону № 1798-VIII передбачено, що дисциплінарне провадження включає:

1) попередню перевірку дисциплінарної скарги, вивчення матеріалів для встановлення ознак вчинення суддею дисциплінарного проступку, ухвалення рішення про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, відмову у відкритті дисциплінарної справи або відкриття дисциплінарної справи;

2) підготовку дисциплінарної справи до розгляду, розгляд дисциплінарної справи та ухвалення рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності;

3) розгляд скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до пунктів 1, 4 частини першої статті 43 Закону № 1798-VIII дисциплінарний інспектор ВРП, визначений автоматизованою системою розподілу справ для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (дисциплінарний інспектор ВРП - доповідач): вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону (пункт 1); за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - протягом тридцяти днів з дня отримання такої скарги готує матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи. Цей строк може бути продовжений дисциплінарним інспектором, але у разі обґрунтованої потреби додаткової перевірки дисциплінарної скарги не більш як на п`ятнадцять днів (пункт 4).

Висновок дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача разом із дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати (частина друга статті 43 Закону № 1798-VIII).

Згідно із пунктом 4 частини першої статті 45 Закону № 1798-VIII у відкритті дисциплінарної справи має бути відмовлено, якщо суть скарги зводиться лише до незгоди із судовим рішенням.

Водночас відповідно до частини другої вказаної статті рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи ухвалюється Дисциплінарною палатою та оскарженню не підлягає.

Вказана норма Закону № 1798-VIII також знайшла своє відображення в абзаці 2 пункту 13.13 Глави 13 Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17.

Відповідно до змісту якого за наявності підстав, передбачених частиною першою статті 45 Закону, Дисциплінарна палата постановляє ухвалу про відмову у відкритті дисциплінарної справи, яка не підлягає оскарженню.

Зміст наведених правових норм дає можливість дійти висновку, що чинним законодавством не передбачено можливості оскаржити рішення Дисциплінарної палати ВРП (дисциплінарного органу в системі правосуддя) про відмову у відкритті дисциплінарної справи, зокрема, до суду.

12. Разом із цим Велика Палата звертає увагу на те, що в розумінні статей 51, 52 Закону № 1798-VIII оскарженню до ВРП підлягає рішення її дисциплінарного органу, прийняте за результатами розгляду скарги на дії судді по суті.

Право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП має суддя, щодо якого ухвалено відповідне рішення. Скаржник має право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП за наявності дозволу Дисциплінарної палати на таке оскарження (частина перша статті 51 Закону № 1798-VIII).

У свою чергу, відповідно до частини сьомої статті 266 КАС на рішення ВРП, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, може бути подана скарга до Великої Палати. Така скарга розглядається за правилами касаційного провадження, встановленими цим Кодексом.

З обставин цієї справи встановлено, що позивач реалізував своє право на захист шляхом звернення до ВРП, подавши дисциплінарну скаргу на дії судді, проте за наслідками її розгляду не було прийнято рішення по суті.

З наведеного вище правового регулювання вбачається, що позивач хоч і має право подати скаргу на дії судді й ініціювати в такий спосіб дисциплінарне провадження, але не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникають у зв`язку з вирішенням питання про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії судді під час виконання посадових обов`язків має право лише ВРП, рішення якої щодо притягнення чи відмови у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки для такого судді, але не для особи-скаржника. Тому правом на оскарження дій / рішень ВРП, її органів, що здійснюють дисциплінарне провадження, наділені лише суб`єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом. Громадяни, які не є суб`єктами дисциплінарного провадження щодо суддів, не мають права оскаржувати дії та рішення ВРП за результатами такого провадження.

Застосувавши норму пункту 1 частини першої статті 170 КАС у подібних процесуальних правовідносинах, Велика Палата у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 9901/302/21, від 13 травня 2021 року у справі № 9901/378/20 так само дійшла висновку, що ухвала Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи не може бути самостійним предметом судового розгляду.

Разом із цим ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про скасування ухвали Першої Дисциплінарної палати ВРП від 28 квітня 2025 року № 864/1дп/15-25 у частині відмови у відкритті дисциплінарної справи відносно судді Сьомого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_2 під час розгляду справи № 560/14792/24. Тобто позивач оскаржує рішення Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи, що не підлягає оскарженню.

Крім того, ця ухвала Першої Дисциплінарної палати ВРП не є рішенням ВРП, яке ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, як того вимагають норми частини сьомої статті 266 КАС, та яке підлягає оскарженню до Великої Палати.

13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.

14. Стосовно аргументів ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про порушення ВРП процедури розгляду дисциплінарної скарги з огляду на норми статті 18 Закону № 393/96-ВР у частині позбавлення його права бути присутнім при розгляді поданої ним дисциплінарної скарги, Велика Палата зазначає про таке.

Спеціальним законом, який визначає статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП є Закон № 1798-VIII. Тому в даних спірних правовідносинах ВРП має керуватись нормами саме Закону № 1798-VIII, а не Закону № 393/96-ВР.

Відповідно до частини першої статті 46 цього Закону № 1798-VIII Дисциплінарна палата протягом тридцяти днів з дня отримання висновку дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача розглядає такий висновок та додані до нього матеріали без виклику судді та особи, яка подала дисциплінарну скаргу, і за результатами розгляду ухвалює рішення про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи.

Отже, норми Закону № 1798-VIII не передбачають обов`язкового повідомлення та участі скаржника в засіданні Дисциплінарної палати ВРП, на якому вирішується питання про відкриття дисциплінарного провадження.

За вказаного правового врегулювання процедури вирішення Дисциплінарною палатою ВРП питання про відкриття дисциплінарного провадження Велика Палата вважає доводи ОСОБА_1 про неналежний розгляд його дисциплінарної скарги безпідставними.

15. Щодо аргументів ОСОБА_1 про обмеження його в праві на доступ до правосуддя Велика Палата вважає за потрібне зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» (Заява № 377/02) Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Частиною другою статті 124 Конституції України установлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

У контексті цих конституційних норм поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

Доводи позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності висновку суду першої інстанції та не дають підстав для оцінки ухвали Касаційного адміністративного суду від 03 січня 2025 року як незаконної та/або необґрунтованої.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

16. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 17 червня 2025 року - без змін.

Керуючись статтями 243 266 315 316 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2025 у справі № 560/8027/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. Г. Стрелець

Судді О. О. Банасько К. М. Пільков

О. Л. Булейко С. О. Погрібний

І. А. Воробйова Н. С. Стефанів

О. А. Губська О. В. Ступак

А. А. Ємець І. В. Ткач

Л. Ю. Кишакевич О. С. Ткачук

В. В. Король В. Ю. Уркевич

О. В. Кривенда Є. А. Усенко

М. В. Мазур Н. В. Шевцова