Історія справи

Постанова ВАСУ від 22.10.2015 року у справі №826/12644/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/67332/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Леонтович К.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління водних ресурсів у м. Києві та Київській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року у справі за позовом Управління водних ресурсів у м. Києві та Київській області до Державної фінансової інспекції в Київській області, треті особи - ПАТ "ПМК-55", ТОВ "Євро Світ Буд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Трубіжводексплуатація" про скасування вимоги ,- ВСТАНОВИЛА:Управління водних ресурсів у м. Києві звернулося в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Київській області, треті особи - ПАТ "ПМК-55", ТОВ "Євро Світ Буд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Трубіжводексплуатація", в якому просило скасувати вимогу Державної фінансової інспекції в Київській області від 03.07.2013 року № 10-07-14-14/5750.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 грудня 2013 року позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції у Київській області від 03.07.2013 р. № 10-07-14-14/5750 в частині:

1) забезпечення відшкодування підрядними організаціями завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт, які в ході зустрічних звірок не підтверджено первинними бухгалтерськими документами, а саме: ТОВ «ПМК-55» - 3 682 350,11 грн. та ТОВ «Трубіжводексплуатації» - 1 187 479,63 грн.

2) вжиття заходів та забезпечення відшкодування підрядними організаціями завищення вартості будівельно-монтажних робіт на загальну суму 890 898,00 грн.;

3) відшкодування до обласного та державного бюджету зайво отриманих коштів за виконання технічного нагляду в сумі 1355692,25 грн.;

4) відшкодування вартості безпідставно списаного пального в сумі 752,75 грн.

В задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року скасовано і прийнято нову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Управління водних ресурсів у м. Києві звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуальною права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем, відповідно до п.2.20 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на І квартал 2013 року та на підставі направлень проведення ревізії від 27.03.2013 №№ 341, 342, 343, 344, 345, 346, 347 348, 349, проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.07.2010 р. по 31.12.2012 року, за результатами якої відповідачем складено акт від 07.06.2013 р. № 07-21/45, яким зафіксовані виявлені під час перевірки порушення позивачем діючих законодавчих норм, зокрема, вимог Закону України «Про здійснення державних закупівель».

Так, в ході ревізії витрачання бюджетних коштів на утримання автотранспорту відповідачем встановлено наступне.

Ревізією дотримання порядку оформлення подорожніх листів встановлено порушення вимог п.2.10 «Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку», затверджене наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 року № 88 протягом ревізійного періоду, а саме виявлено виправлення в подорожніх листах.

Крім того, в порушення вимог п.2.1. Інструкції про порядок застосування подорожнього листа службового легкового автомобіля та обліку транспортної роботи від 17.02.98 № 74 подорожні листи службових автомобілів позивача оформлялись на декілька днів, зокрема подорожні листи від 03-04.07.2010 №4666013, від 07-08-09.05.2011 № 124943, від 21-22.05.2011№ 124987 тощо.

Вибірковим методом дотримання норм списання палива і мастильних матеріалів за 2011-2012 рік, встановлено, що в порушення вимог п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2003 № 848 «Про порядкування використання легкових автомобілів бюджетними установами та організаціями» у 2011 - 2012 роках відповідно до подорожніх листів позивача водіями використовувалися службові автомобілі у вихідні дні без письмового дозволу начальника Управління, внаслідок чого незаконно списано 71,75 л пального (бензину А-95) на загальну суму 752,75 грн., що у відповідності до ст.22 Цивільного Кодексу України та ст.ст.224, 225 Господарського Кодексу України є матеріальною, шкодою (збитками) нанесеними Управлінню на вказану суму.

В ході ревізії дотримання позивачем законодавства під час використання коштів, виділених на здійснення заходів і завдань державних цільових програм, відповідачем встановлено наступне.

Ревізією встановлено, що відповідно до п.2.2.6 Положення про Управління водного господарства у місті Києві та Київській області (нова редакція) Управління здійснює контроль та технічний нагляд якості виконаних робіт з ремонту споруд, гідромеханічного та електротехнічного устаткування водогосподарських об'єктів, які знаходяться на балансі підпорядкованих бюджетних організацій.

Наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 19.03.2009 № 114 затверджено Зміни № 6 до Правил визначення вартості будівництва ДБН Д. 1.1-1-2000, та п.2.8.13 абзац 2 викладено в такій редакції: утримання служби замовника (включаючи витрати на технічний нагляд) в обґрунтованому замовником розмірі, але не більш ніж 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 8. При цьому, якщо функції замовника здійснює структурний підрозділ підприємства, який утримується за рахунок основної діяльності, кошти на утримання служби замовника до зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва не включаються, що обумовлюється завданням на проектування.

Відповідно до положення, затвердженого начальником Управління водних ресурсів у м. Києві та Київській області ОСОБА_1. без номеру від 7 жовтня 2009 року, відділ інвестиційної політики є структурним підрозділом управління, створеним для забезпечення виконання «Регіональної програми захисту сільськогосподарських угідь та територій населених пунктів Київської області від підтоплення у 2009-2013 роках та прогноз до 2015 року», Програми ліквідації наслідків підтоплення території в містах і селищах Київської області у 2003-2030 роках, Комплексної програми захисту населених пунктів, виробничих об'єктів і сільськогосподарських угідь Київської області від шкідливої дії вод на 2000-2010 роки та прогноз до 2015 року, якими передбачаються виконання природоохоронних заходів з реконструкції водогосподарських об'єктів, з розчищення русел річок, ставків, каналів, по всіх видах фінансування.

Відділ інвестиційної політики утримується за рахунок спеціального фонду кошторису доходів та видатків управління і підпорядковується заступнику начальника Управління.

Основними завданнями відділу інвестиційної політики, зокрема, є виконання функцій замовника (в т.ч. технічного нагляду) при виконанні природоохоронних заходів з реконструкції водогосподарських об'єктів, з розчищення русел річок, ставків, каналів, по всіх видах фінансування.

На відділ інвестиційної політики покладені наступні функції, крім іншого, проведення технічного нагляду за виконанням природоохоронних заходів відповідно проектним рішенням.

Крім того, відповідно до Посадової інструкції начальника відділу інвестиційної політики (затвердженої начальником Київводгоспу ОСОБА_1 від 06.10.2009) до завдань і обов'язків начальника відділу інвестиційної політики входить проведення технагляду виконаних робіт на об'єктах.

Протягом періоду, який підлягав ревізії, за виконання своїх функціональних обов'язків начальнику відділу інвестиційної політики нарахована заробітна плата в сумі 109785,36 гривень.

Проте, при виконані своїх функціональних обов'язків, за рахунок коштів обласного та державного бюджетів протягом ІІ півріччя 2010 року, 2011 та 2012 роки Київводресурсами зайво отримано кошти за виконання технічного нагляду на загальну суму 1355692,25 грн.

З метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків між Управлінням, під час проведення ревізії було проведено 17 зустрічних звірок у підрядних організаціях, які виконували роботи, за результатами яких, в порушення вимог п.3.3.12, п.1.3.1, п.3.2.7.7., п.3.1.10 ДБН Д. 1.1-1-2000, встановлено завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 5 335 525,24 грн., в тому числі, по ТОВ «Трубіжводесплуатація», ТОВ «ПМК-55», ТОВ «Євро Світ Буд».

Проведеною зустрічною в ТОВ «ПМК-55» встановлено, що в порушення п.1.2.1, п.3.2.7.7, п.3.1.10 ДБН Д. 1.1-1-2000 не підтверджено обсяг виконаних робіт на суму 3682350,11 грн., в тому числі по контрактах (договорах): від 23.07.2010 № 33 - 78911,0 грн.; від 21.08.2010 №59 - 72436,0 грн.; від 21.08.2010 № 60 -139093,0 грн.; від 07.07.2010 № 14 - 121256,0 грн.; від 08.07.2010 № 15 - 20902,0 грн.; від 26.10.2010 №76/1 -168300,0 грн.; від 21.06.2010 №7 - 415503,71 грн.; від 02.07.2010 № 16 - 2476626,8 грн.; від 08.10.2012 № 168-189321,6 грн.

Зокрема, внаслідок оплати ТОВ «ПМК-55» завищеної вартості (не підтверджених первинними документами) виконаних робіт позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 3682350,11 гривень.

Проведеною зустрічною звіркою в ТОВ «Трубіжводексплуатація» встановлено, що в порушення п.1.3.1, п.3.2.7.7, п.3.1.20 ДБН Д.1.1-1-2000 до актів приймання виконаних підрядних робіт включено роботи машин та механізмів, в обсягах вищих ніж фактично були задіяні при виконанні робіт на загальну суму 1 145 706,43 грн.

Крім цього, зустрічною звіркою встановлено, що при порівнянні вартості матеріалів по відомостях ресурсів до ф.КБ-2в з накладними постачальника встановлено завищення вартості придбання матеріалів по договору від 07.10.2011 №25 не суму 41773,20 грн.

Таким чином, внаслідок оплати ТОВ «Трубіжводексплуатації» завищеної вартості виконаних робіт позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1187479,63 грн., в тому числі по контрактах: від 13.07.2010 №17 - 33661,10 грн., від 17.09.2010 №58/1 -88843,78 грн., від 15.09.2010 №43/1 - 86168,88 грн., від 23.07.2010 № 32 - 129433,46 грн., від 22.06.2010 № 4 - 9053,09 грн., від 13.07.2010 № 21 - 72979,72 грн., від 07.07.2010 №16 - 117601,39 грн., від 27.10.2010 № 38/1 - 8938,49 грн., від 05.08.2010 № 44 - 34501,85 грн., від 07.10.2011 №25-45908,78 грн., від 10.06.2011 № З - 4279,90 грн., від 16.12.2011 №67 - 3038,68 грн., від 21.12.2011 №61 -5793,46 грн., від 21.12.2011 №62- 132414,80 грн., від 16.12.2011 №46 - 78945,03 грн., віл 14.08.2012 № 109 - 11396,59 грн., від 01.10.2012 № 150-4345,66 грн., від 17.10.2012 № 173-40165,36 грн., від 17.10.2012 № 175-85432,04 грн., від 17.10.2012 № 176- 102865,44 грн.

Проведеною зустрічною звіркою в ТОВ «Євро Світ Буд» не підтверджено первинними документами виконання робіт з реконструкції по об'єкту «Захист від підтоплення сільськогосподарських угідь р. Ільта Бориспільського району в межах Іванківської сільської ради» відповідно до укладеного договору № 164 від 04.10.2012 року.

Відповідно до Довідки про вартість виконаних робіт будівельних робіт за грудень 2012 року та акту приймання виконаних будівельних робіт б/н за грудень 2012 року вартість виконаних будівельних робіт по реконструкції об'єкту складає 292779,92 грн.

У своєму поясненні директор ТОВ «Євро Світ Буд» пояснив, що первинні документи не складалися та субпідрядні організації до виконання робіт по даному Генеральному договору не залучались.

На виконання даних робіт позивачем перераховано ТОВ «Свро Світ Буд» в листопаді 2012 року грошових коштів в сумі 87834,0 грн.

Факт включення витрат без підтверджуючих первинних документів суперечить вимогам п.8 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», що призвело до завищення вартості виконаних ремонтних робіт на загальну суму 292779,92 грн., як наслідок до нанесення матеріальної шкоди (збитків) позивачу на суму 87834,0 грн.

За результатами контрольних обмірів ремонтно-будівельних робіт, виконаних підрядними організаціями, здійснених під час проведення ревізії встановлено, що в порушення вимог п.3.3.10.1 ДБН Д. 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого Держбудом України від 27.08.2000 № 174, обсяг робіт, зазначений в актах виконаних підрядних робіт (ф. КБ-2в), завищено на загальну суму 890898,0 грн., а саме:

згідно з контрактом від 07.07.2010 року № 14 («Виконання невідкладних робіт по захисту від розмиву берега р. Десна в районі садовою товариства «Трудовик» Броварського району Київської області»), укладеним між позивачем та ПАТ ПМК - 55, не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 110372,15 грн.;

згідно з контрактом від 13.07.2010 № 17 («Реконструкція комплексу гідротехнічних споруд з метою захисту від підтоплення сільськогосподарських угідь та присадибних ділянок с. Требухів та с. Переможець Броварського району», укладеним між позивачем та ТОВ «Трубіжводексплуатація», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 61324,52 грн.;

згідно з контрактом від 23.07.2010 № 32 («Екологічне поліпшення р. Карань з метою захисту від підтоплення сіл Ковалин, Єрківці Переяслав-Хмельницького району»), укладеним між позивачем та ТОВ «Трубіжводексплуатація», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 56593,01 грн.;

згідно з договором від 26.10.2010 року № 76/1 («Розчищення русла р. Стара Красилівка з метою захисту від підтоплення с. Сулимівка та Кірове Бориспільського району»), укладеним між позивачем та ПАТ ПМК - 55, не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 41503,14 грн.;

згідно з контрактом від 13.07.2010 року №21 («Реконструкція осушувальної системи р. Карань з метою захисту від підтоплення сільськогосподарських угідь та присадибних ділянок с. Єрківці Переяслав-Хмельницького району»), укладеним між позивачем та ТОВ «Трубіжводексплуатація», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 80943,97 грн.;

згідно з договором від 13.07.2010 року № 18 («Реконструкція гідротехнічних споруд в басейні р. стара Красилівка з метою захисту від підтоплення територій сіл Нестерівка, Артемівка, Кіров та Сулимівка Бориспільського району Київської області»), укладеним між позивачем та ПАТ ПМК - 55, не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 12920,67 грн.;

згідно з контрактом від 05.08.2010 року №44 («Ліквідація підтоплення с. Пасічна в басейні р. Стара Красилівка Баришівського району»), укладеним між позивачем та ТОВ «Трубіжводексплуатація», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 41290,92 грн.;

згідно з договором від 14.09.2012 року №150 («Роботи, пов'язані з поліпшенням технічного стану та благоустрою водойми на території Дорогинської сільської ради Фастівського району Київської області»), укладеним між позивачем та ТОВ «Контр розвідува груп», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 22342,13 грн.;

згідно з договором від 11.10.2012 року №172 («Заходи із захисту від підтоплення і затоплення с. П'ятигори Тетіївського району»), укладеним між позивачем та ТОВ «Етап», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 35351,82 грн.;

згідно з договором від 10.10.2011 року №22 («Розчищення мілководної акваторії Київського водосховищ на території Вишгородського району»), укладеним між позивачем та ТОВ «Етап» не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 1808,10 грн.;

згідно з договором від 07.10.2011 року № 23 («Роботи пов'язані з поліпшенням екологічного стану та благоустрою водойм на території Вишгородського району Київської області»), укладеним між позивачем та ДП «Укрводсервіс», не підтверджено обсяг виконаних робіт на загальну суму 426447,57 грн.

Позивачем, не погоджуючись з такими висновками акту ревізії від 07.06.2013 р. № 07-21/45, подавалися відповідачу письмові заперечення та додаткові пояснення до заперечень, які в ході їх розгляду, не були прийняті відповідачем.

У зв'язку з виявленням з боку позивача порушень, зафіксованих в акті ревізії від 07.06.2013 р. № 07-21/45, відповідачем була пред'явлена позивачу оскаржувана вимога від 03.07.2013 р. № 10-7-14-14/5750 про усунення виявлених порушень.

Вважаючи дану вимогу неправомірною, позивач звернувся до суду з позовом про визнання її незаконною та скасуванню.

З цього приводу колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ч.3 ст.2 КАС України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 2 Закону України "Про Основні засади здійснення державного фінансового контролю в України" головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно до п. 7 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до ч.2 ст.15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Вирішуючи спір про визнання незаконною та скасування вимоги органів державної фінансової інспекції, колегія судді Вищого адміністративного суду України звертає увагу на позицію Верховного суду України, висловлену у Постанові №21-120а-15 від 21.04.2015, відповідно до якої органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України та зазначити про їх наявність у вимозі, а також звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, орган державної фінансової інспекції пред'явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.

Зважаючи на вищесказане, колегія суддів Вищого адміністративного суду приходить до висновку, що вимоги органів державної фінансової інспекції України в частині відшкодування збитків не породжують прав та обов'язків для підконтрольної установи, а тому не підлягають скасуванню.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.

Зважаючи на вищесказане, колегія суддів Вищого адміністративного суду приходить до висновку, що вимоги органів державної фінансової інспекції України в частині відшкодування збитків не породжують прав та обов'язків для підконтрольної установи, а тому не підлягають скасуванню.

Згідно зі статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені правильно і повно, але при цьому суди допустилися порушення норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення.

Зважаючи на те, що судами при розгляді справи правильно та повно встановлені фактичні обставини справи, однак при прийнятті рішення допущені порушення норм матеріального права, які призвели до помилки при постановленні судових рішень, а також те, що у справі не вимагається збирання або додаткова перевірка доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про доцільність скасування постановлених у справі рішень та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Управління водних ресурсів у м. Києві та Київській області - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 грудня 2013 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Управління водних ресурсів у м. Києві та Київській області до Державної фінансової інспекції в Київській області, треті особи - ПАТ "ПМК-55", ТОВ "Євро Світ Буд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Трубіжводексплуатація" про скасування вимоги - відмовити.

Постанова набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: