Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.11.2019 року у справі №522/441/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2019 року

Київ

справа №522/441/17

адміністративне провадження №К/9901/43486/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т. Г.,

суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №522/441/17

за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 30 червня 2017 року (головуючий суддя - Тарасов А. В. ) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Ступакової І. Г., суддів: Бітова А. І., Лук'янчук О. В. )

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про скасування постанови №076/16 від 08 грудня 2016 року по справі про адміністративне правопорушення.

2. Позовна заява мотивована тим, що протокол про адміністративне правопорушення від 24.11.2016 року підроблений, оскільки на момент проведення перевірки позивач був за кордоном та не міг бути присутнім при перевірці та оформленні документів за результатами її проведення, дій щодо реконструкції квартири не вчиняв, у зв'язку з чим просить постанову скасувати та закрити справу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 30 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що перевіркою встановлено, що позивачем дійсно знесено міжкімнатні перегородки, що є ознакою реконструкції квартири, але на момент проведення перевірки реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт була відсутня, що не заперечується і позивачем. У зв'язку з цим встановлено порушення позивачем п.2 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що стаття 152 Житлового кодексу України передбачає можливість виконання власником житла робіт із перепланування житлового будинку, які не передбачають втручання у несучі конструкції та інженерні системи загального користування, без отримання відповідних документів, що дають право на їх виконання.

Касатор також вказав, що протокол від 24.11.2016 року є підробленим, оскільки у ньому зазначено, що даний протокол складено у присутності ОСОБА_1. Разом з тим, позивач саме у цей час перебував за кордоном.

Крім того, у касаційній скарзі позивач звертає увагу, що стаття 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення, на яку посилається суд апеляційної інстанції, станом на момент прийняття оскаржуваної постанови про адміністративне правопорушення не діяла.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 вересня 2017 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 30 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року.

8. Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

9. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в які просив залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Позивач є власником квартири АДРЕСА_1 в на підставі договору купівлі-продажу №169 від 18 червня 2016 року, посвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Сегеченко І. М.

11.01 листопада 2016 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради видано направлення №000105 на проведення позапланової перевірки будівництва за вказаною адресою.

12. Згідно акту перевірки дотримання вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 24 листопада 2016 року відповідачем зафіксовано факт виконання будівельних робіт з реконструкції квартири шляхом демонтажу міжкімнатних перегородок, об'єднання житлової кімнати з балконом, влаштування туалету в приміщенні комори, заповнення прорізів балкону стіновими блоками та склопакетами, встановлення пристроїв опалювання на балконі. Жодних дозвільних документів на проведення реконструкції позивачем отримано не було, що є порушенням вимог п.2 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

13. Того ж дня відповідачем винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт з вимогою зупинити виконання будівельних робіт з 25 листопада 2016 року та складено протокол про адміністративне правопорушення від 24 листопада 2016 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про таке.

16. Відповідно до ч.1 ст. 49 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

17. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

18. Відповідно до п.5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

19. Згідно п.7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

20. Разом з тим, зі змісту оскаржуваних судових рішень не вдається можливим встановити, на якій саме підставі із визначених Порядком №553, відповідачем було проведено позапланову перевірку.

21. Пунктом 9 Порядку №553 передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

У пункті 12 Порядку № 553, крім іншого, зазначено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до пункту 21 Порядку №533, якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

22. Відповідно до п.16, п.17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з п.20 Порядку №553 протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Системний аналіз наведених вище правових норм дає змогу дійти висновку, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки. Судами попередніх інстанцій встановлено, що протокол та акт перевірки від 24 листопада 2016 року містить посилання на те, що при його складанні був присутній позивач ОСОБА_1, який пояснень до протоколу не надав, від підпису та отримання копії протоколу відмовився.

Проте, як зазначено вище, в матеріалах справи містяться докази перебування позивача за межами території України на момент проведення перевірки та винесення оскаржуваної постанови про накладення адміністративного стягнення (лист Головного центру обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України №64/К-8134 від 23 червня 2017 року).

Дану обставину також підтвердив відповідач під час судового розгляду даної справи у судах першої та апеляційної інстанцій.

Таким чином, акт складений за відсутності суб'єкт містобудування, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на останнього, оскільки порушене право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень, а відтак порушення процедури проведення перевірки є достатньої підставою для скасування її результатів.

Аналогічну позицію Верховний Суд висловив у постанові від 08 листопада 2019 року по справі № 400/2866/18.

Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій з цього приводу вказали, що недоліки в оформлені протоколу не вплинули на правильність винесення постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.

Проте, Верховний Суд не розділяє таку позицію судів попередніх інстанцій та зазначає, що вказівка у протоколі завідомо неправдивої інформації не може вважатися недоліком в його оформленні.

Таким чином, зазначені вище обставини дають підстави для висновку, що відповідачем при оформленні протоколу про адміністративне правопорушення від 24 листопада 2016 року вказані неправдиві відомості стосовно присутності під час перевірки позивача, а також про відсутність з його боку пояснень, відмову від підпису та отримання копії протоколу. Дані обставини, на переконання Суду, взагалі ставлять під сумнів достовірність решти інформації, зазначеної у протоколі.

23. В свою чергу, порядок накладення адміністративного стягнення, в тому числі, за виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, визначений КУпАП.

Частиною 1 статті 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі.

Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

З цього приводу судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржувана постанова №076/16 по справі про адміністративне правопорушення від 08 грудня 2016 року вбачається, що її прийнято за відсутності ОСОБА_1.

Згідно матеріалів справи позивача сповіщено про час та місце розгляду справи, що підтверджується підписом на рекомендованому повідомленні про отримання поштового відправлення (а. с.56).

Зважаючи на викладене, суди дійшли висновку, що на момент прийняття постанови у відповідача були наявні докази сповіщення позивача про розгляд справи про адміністративне правопорушення, а відтак її розгляд за його відсутності є правомірним, що в свою чергу відповідає положенням ч.1 ст. 268 КУпАП.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що такі висновки судів суперечать встановленим по справі обставинам, відповідно до яких на час проведення перевірки, так само як і на момент винесення оскаржуваної постанови про адміністративне правопорушення, позивач був за межами території України, що підтверджується відміткою в посвідченні особи моряка серії НОМЕР_1.

Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій щодо дотримання відповідачем вимог ч.1 ст. 268 КУпАП є передчасними.

24. Судами також не встановлені обставини щодо направлення на позапланову перевірку та наявність законодавчо визначених підстав для її призначення, хоча в матеріалах справи міститься відповідне направлення від 01.11.2016 року №000105 (а. с. 45).

25. Крім того, у касаційній скарзі позивач звертає увагу на те, що відповідно до статті 152 Житлового кодексу Української РСР виконання власниками робіт з переобладнання та перепланування жилого будинку і жилого приміщення приватного житлового фонду, які не передбачають втручання в несучі конструкції та/або інженерні системи загального користування, не потребує отримання документів, що дають право на їх виконання. Після завершення зазначених робіт введення об'єкта в експлуатацію не потребується.

Проте, суди попередніх інстанцій не надали будь-якої правової оцінки зазначеному доводу, не проаналізували питання щодо наявності підстав для застосування вказаної норми до даних спірних правовідносин.

26. Зважаючи на викладені вище грубі порушення процедури при проведенні перевірки, оформленні її результатів та прийнятті спірної постанови про адміністративне правопорушення, неповне встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про правомірність притягнення позивача до адміністративної відповідальності.

27. Частиною 2 статті 350 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

28. З огляду на викладене, враховуючи встановлені статтею 341 КАС України межі касаційного перегляду, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

29. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

30. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

2. Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 30 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року по справі №522/441/17 - скасувати.

3. Справу направити на новий до розгляд до Приморського районного суду м. Одеси.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді А. І. Рибачук

Л. В. Тацій