Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.07.2018 року у справі №825/33/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 825/33/18

адміністративне провадження № К/9901/55960/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С. Г.,

суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 825/33/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Мена-Авангард"

до Менської районної державної адміністрації

третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Агролідер Мена"

про визнання протиправним та скасування розпорядження

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Мена-Авангард" на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року (головуючий суддя Соломко І. І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Файдюка В. В., суддів Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В. )

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Мена-Авангард" (далі - ТОВ "Мена-Авангард") звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Менської районної державної адміністрації, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Агролідер Мена" (далі - ТОВ "Агролідер Мена"), в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження Менської районної державної адміністрації від 27 листопада 2017 року № 521.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що внаслідок протиправних дій відповідача у непередбачений законом порядок і спосіб, оскаржуваним розпорядженням ТОВ "Агролідер Мена" надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню (відновленню) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) на земельні ділянки, які вже перебувають в оренді позивача. Отже, позивач вважає, що в розпорядження районних державних адміністрацій можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням невитребувані земельні ділянки, право на які належать громадянам, та які ще не одержали державних актів на право власності. Однак земельні ділянки, що знаходяться на території Макошинської селищної ради Менського району Чернігівської області за кадастровими номерами 7423055700:06:000:0005 ( № 37), 7423055700:07:000:0402 ( № 399) та 7423055700:07:000:0710 ( № 469) на час прийняття спірного розпорядження є власністю фізичних осіб та передані в користування позивачу на підставі договору оренди. Отже, вказані земельні ділянки в розумінні Закону України від 05 червня 2003 року № 899-IV "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (далі - ~law19~) не вважаються невитребуваними, тому не можуть передаватися в оренду іншим особам, в даному випадку ТОВ "Агролідер Мена".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що третьою особою було подано всі необхідні документи, визначені статтею 123 Земельного кодексу України, при цьому, підстави відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації були відсутні. Поряд з цим, суди зазначили, що отримання дозволу на розробку проекту технічної документації із землеустрою по встановленню (відновленню) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду), тому права позивача на цьому етапі не порушені.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ТОВ "Мена-Авангард" звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до помилкового вирішення справи по суті. У касаційній скарзі скаржник наводить аналогічні мотиви тим, які наведені в позовній заяві та апеляційній скарзі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7.12 липня 2018 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 липня 2018 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

9. Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2018 року відкрито провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ "Мена-Авангард" на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року.

10.09 серпня 2018 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу Менської районної державної адміністрації, в якому остання просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

11. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року № 757/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

12. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачук А. І., Тацій Л. В.

13. Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 22 вересня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 20 листопада 2017 року ТОВ "Агролідер Мена" звернулося до Менської районної державної адміністрації із заявою, в якій просило надати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі на місцевості орієнтованою площею 340 га, з метою отримання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок невитребуваних земельних часток паїв на території Менського району за межами села Макошино. До заяви додано довідку в. о. старости Макошинського старостинського округу та схему земельних ділянок.

15.27 листопада 2017 року за результатами розгляду вказаної заяви головою Менської районної державної адміністрації відповідно до ~law20~ видано розпорядження № 521, яким надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню (відновленню) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі їх в оренду для ведення товарно сільсьгосподарського виробництва орієнтованою площею 336,00 га за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Менського району за межами смт. Макошино.

16. При цьому, земельні ділянки що знаходяться на території Макошинської селищної ради Менського району Чернігівської області за кадастровими номерами 7423055700:06:000:0005 ( №37), 7423055700:07:000:0402 ( №399) та 7423055700:07:000:0710 ( №469) знаходяться у власності фізичних осіб, що підтверджується Державними актами на право власності на земельну ділянку.

Вказані земельні ділянки передані в оренду ТОВ "Мена-Авангард", що підтверджується копіями договорів оренди та інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав, наявними в матеріалах справи.

17. Врахувавши, що відповідні земельні ділянки перебувають у власності громадян, відповідач листом від 11 грудня 2017 року № 01-07/1219 повідомив ТОВ "Агролідер Мена", що земельні ділянки в тому числі № 469 (спірна земельна ділянка) при розробленні технічної документації просять не враховувати, оскільки на земельну ділянку оформлено право власності.

18. Також, розпорядженням голови Менської районної державної адміністрації Чернігівської області від 19 січня 2018 року № 26 внесено зміни до розпорядження від 27 листопада 2017 року № 521, та замінено з орієнтованої площі 336,00 га на орієнтовану площу 329,14 га.

19. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, а свої права як орендаря земельних ділянок порушеними, ТОВ "Мена-Авангард" звернулося до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

21. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

22. Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

23. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

24. За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

25. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

26. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

27. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

28. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

29. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

30. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

31. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 823/325/16.

32. Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

33. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

34. За правилами п. 6 ч. 1 ст. 12 Господарського процесуального кодексу України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

35. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, спір у цій справі виник щодо правомірності розпорядження Менської районної державної адміністрації від 27 листопада 2017 року № 521, яким ТОВ "Агролідер Мена" надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню (відновленню) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі їх в оренду для ведення товарного сільсьгосподарського виробництва, орієнтованою площею 329,14 га за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Менського району за межами смт. Макошино. Поряд з цим, земельні ділянки, що знаходяться на території Макошинської селищної ради Менського району Чернігівської області за кадастровими номерами undefined ( № 37), 7423055700:07:000:0402 ( № 399) та 7423055700:07:000:0710 ( № 469) на час прийняття спірного розпорядження є власністю фізичних осіб та передані в користування позивачу на підставі договору оренди.

36. Отже, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права користування спірною земельною ділянкою не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права користування земельною ділянкою.

37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 та 13 червня 2018 року у справах № 826/13628/16 та 522/5668/17 відповідно.

38. Справа з подібними правовідносинами розглядалась Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 березня 2019 року (справа № 320/3496/17) погодилась з висновками суду апеляційної інстанції про неналежність такого спору до юрисдикції адміністративних судів, оскільки позивач звертався до суду з позовом з метою захисту свого приватного інтересу, порушеного, на його думку, суб'єктом владних повноважень шляхом прийняття рішення з питання, яке стосується надання дозволу на розроблення проекту землеустрою третій особі. Крім того, апеляційний суд вважав, з чим погодилась і Велика Палата Верховного Суду, що подальше оспорювання правомірності користування відповідною земельною ділянкою має вирішуватися в порядку господарської юрисдикції.

39. Аналіз фактичних обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій, в контексті висловлених скаржником доводів в обґрунтуванні вимог позовної заяви, апеляційної і касаційної скарг, дає підстави для висновку, що даний спір стосується захисту права користування земельною ділянкою, тобто цивільного права, а тому, з огляду на суб'єктний склад учасників справи, такий спір повинен розглядатися за правилами господарського судочинства.

40. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

41. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

42. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

43. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

44. Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

45. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

46. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 23,24 та тексті свого рішення у справа "Сокуренко і Стригун проти України" ( № 29458/04 та № 29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом"; фраза "встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути "встановленим законом" є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві; вся організаційна система судів, включаючи не тільки питання, які підпадають під юрисдикцію певних видів судів, але також встановлення окремих судів та визначення їх місцевої юрисдикції (Coeme and others v. Belgium № 32492/96).

47. Європейський суд з прав людини у пункті 44 рішення від 25 лютого 1993 року у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).

48. Частиною 1 статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

49. Беручи до уваги наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Мена-Авангард" задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року скасувати.

Провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Мена-Авангард" до Менської районної державної адміністрації, третя особа:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Агролідер Мена" про визнання протиправним та скасування розпорядження - закрити.

Роз'яснити позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до господарської юрисдикції та що він вправі протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС. Г. Стеценко А. І. Рибачук Л. В. Тацій