Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.08.2018 року у справі №826/12032/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 826/12032/17

адміністративне провадження № К/9901/57526/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Стеценка С. Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.03.2018 (головуючий суддя: Костенко Д. А., судді: Донець В. А., Шрамко Ю. Т. ) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 (головуючий суддя:

Парінов А. Б., судді: Беспалов О. О., Губська О. А.) у справі №826/12032/17 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

22.09.2017 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач або КМУ), в якому просили суд визнати незаконною та нечинною постанову КМУ від 07.06.2017 №413 у частині, а саме положення розділу "Система організації процесу виконання Стратегії": "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2018, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від
12.07.2018, позов задоволено.

Визнано незаконним і нечинним положення абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", в частині: - "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини 1 статті 6, пунктів 11, 12, 13, 14 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

Зобов'язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частині рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено оскаржуваний акт, після набрання рішенням законної сили.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018, ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

28.08.2018 від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позов обґрунтовано тим, що на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №815/5958/16 ГУ Держгеокадастру у Львівській області було повторно розглянуто клопотання позивачів про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою і листами від 10.08.2017 відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" (далі - постанова КМУ №413), якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія) з огляду на відсутність пропонованих позивачами до відведення земельних ділянок у відповідному переліку.

Позивачі вважають таку відмову протиправною, оскільки, на їх думку, оскаржуване положення постанови КМУ №413 не відповідає Земельному кодексу України (далі - ЗК України), зокрема ЗК України, якими не передбачено ніяких переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, а також привілеїв для учасників АТО.

Також позивачі зазначили про те, що відмова ГУ Держгеокадастру у Львівській області не містить жодних обґрунтувань невідповідності місця розташування земельної ділянки згідно з вимогами частини 7 статті 118 ЗК України. Водночас стверджували, що затверджена постановою КМУ №413 Стратегія не містить правових норм щодо отримання/надання дозволів на розробку проектів землеустрою і не є нормативно-правовим актом, що врегульовує даний порядок та (або) виділення землі, а передбачає розробку нормативно-правових актів для її реалізації.

Незважаючи на це ГУ Держгеокадастру у Львівській області відмовило позивачам у наданні дозволів всупереч статті 118 ЗК України.

Відповідач в поданому запереченні просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на прийняття постанови КМУ №413 в межах своїх повноважень в галузі земельних відносин, визначених у статті 13 ЗК України, статті 10 Закону України "Про землеустрій"; відповідність оскаржуваного положення ЗК України, якою передбачено як підставу для відмови у наданні дозволу невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; відсутність у постанові №413 ознак дискримінації, оскільки позивачі не були обмежені у своїх правах, натомість учасникам АТО згідно з пунктом 14 частини 1 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" надана пільга з першочергового відведення земельних ділянок.

Водночас наполягає на відсутності порушення прав та інтересів позивачів оскаржуваними положеннями постанови № 413. Вважає, що відмова ГУ Держгеокадастру у Львівській області може бути оскаржена до суду.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №815/5958/16 було зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянуто клопотання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою.

За наслідками повторного розгляду листами від 10.08.2017 позивачам відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови КМУ від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення" та з огляду на відсутність пропонованих позивачами до відведення земельних ділянок у відповідному переліку.

Посилаючись на ту обставину, що оскаржувані положення постанови, на яких ґрунтується відмова у наданні земельної ділянки, не відповідають вимогам частин 6, 7 статті 118 ЗКУ, тобто акту вищої юридичної сили, позивачі звернулися з даним позовом до суду.

Водночас судами попередніх інстанцій було встановлено таке.

Постановою КМУ від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія).

Постанова офіційно опублікована в Урядовому кур'єрі (2017,06,17.06.2017 №112), Офіційному віснику України (2017, №51 (30.06.2017), ст. 1569) і набрала чинність з 17.06.2017.

У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

Постановою КМУ від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими в абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини 1 статті 6, пунктів 11, 12, 13, 14 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

Спірні правовідносини стосуються законності постанови КМУ від 07.06.2017 №413, а саме абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії".

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний абзац 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", не відповідає законодавчим актам, що мають вищу юридичну силу.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

За позицією скаржника, судами попередніх інстанцій здійснене неправильне тлумачення норм ЗК України та Закону України "Про землеустрій".

Відповідач зазначає, що саме на виконання повноважень, передбачених статтею 13 ЗК України, Законом України "Про Кабінет міністрів України", Законом України "Про землеустрій", Урядом була прийнята Постанова №413, якою було затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення.

Водночас звертає увагу, що частина 7 статті 118 ЗК України прямо передбачає можливість видання нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до законів, з метою, зокрема управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, вимоги яких є обов'язковими та впливають на вибір місця розташування земельних ділянок державної власності, які підлягають безоплатній передачі у власність громадянам.

Скаржник стверджує, що оскаржувані норми постанови КМУ №413 жодним чином не обмежує права позивачів на отримання земельної ділянки в порядку безоплатної передачі із земель державної чи комунальної власності, не встановлюють іншій порядок безоплатної приватизації земельних ділянок, нових підстав для відмови особі в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ніж ті, що встановленні статтею 118 ЗК України.

Додатково зазначає, що вказана Стратегія, затверджена постановою КМУ №413 є програмним документом і відповідно до пункту 3 даної постанови передбачається в подальшому розроблення Міністерством аграрної політики та продовольства України відповідних проектів нормативно-правових актів спрямованих на реалізацію Стратегії.

З посиланням на норми частини 6 , 7 статті 118, частини 4 статті 122, статті 186-1 ЗК України, відповідач вважає, що суб'єктом владних повноважень, дії і рішення якого спрямовані на реалізацію його владних управлінських функцій і застосування яких реально впливає та зачіпає права чи інтереси позивачів в даних правовідносинах є Головне управління Держгеокадастру Львівської області.

Також наполягає на порушенні судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме: судом першої та апеляційної інстанції за клопотанням відповідача не залучено в якості третьої особи - Держгеокадастр, судом апеляційної інстанції не викладено окремим документом ухвалу за розглядом клопотання позивача про зупинення провадження у справі.

У свою чергу позивачі просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.

Позивачі вважають, що суди попередніх інстанцій цілком обґрунтовано та з дотриманням норм матеріального і процесуального права визначили природу виникнення спірних правовідносин та надали чіткі обґрунтування щодо винесеного рішення.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - ~law59~) Верховний Суд зазначає таке.

Станом на дату звернення позивачів з даним позовом до суду особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень було визначено статтею 171 КАС України (в редакції до 15.12.2017).

Станом на дату вирішення даної справи спірні правовідносини врегульовано статтею 264 КАС України (в редакції після 15.12.2017).

Згідно з положеннями процесуального Закону правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що позивачі у даній справі є суб'єктами правовідносин, у яких застосовується оскаржувана постанова КМУ, оскільки оскаржуваний пункт нормативно-правового акта було застосовано безпосередньо до позивачів Головним управлінням Держгеокадастру у Львівській області.

Частиною 9 статті 264 КАС України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Згідно з положеннями Розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" постанови КМУ № 413 Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:

формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за такою формулою:

Sбп = Sаук x 0,25,

де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області;

Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;

щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;

У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" (що є предметом оскарження) передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

Постановою КМУ від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими в абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини 1 статті 6, пунктів 11, 12, 13, 14 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Стратегія по суті є програмним документом, проте, містить положення, які регламентують повноваження органів Держгеокадастру щодо надання дозволів на відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Водночас органи Держгеокадастру використовують Стратегію у своїй діяльності, а тому даний акт поширює свою дію на невизначене коло осіб та, виходячи з цього, має ознаки нормативно-правового акта.

Так, спірні правовідносини стосуються регулювання порядку надання дозволів на відведення земельних ділянок в порядку приватизації.

Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин визначає стаття 13 ЗК України

Положеннями цієї статті передбачено, що до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить, зокрема, реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель; розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Повноваження Кабінету Міністрів України щодо затвердження в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань землеустрою надано відповідачу і статтею 10 Закону України "Про землеустрій".

Таким чином, затвердження Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними відноситься до повноважень Кабінету Міністрів України.

Проте, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, при затвердженні такої Стратегії необхідно враховувати, що положення цього акта не можуть суперечити законодавчим актам, які мають вищу юридичну силу.

Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).

За юридичною позицією Конституційного Суду України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту
3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008).

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу; від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією; кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону (частини 1 , 2 статті 13 Конституції України).

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, усі суб'єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13 Основного Закону України).

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; право власності на землю гарантується; це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).

Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону (частина третя статті 41 Основного Закону України).

Виключно законами України визначається правовий режим власності (пункт 7 частини 1 статті 92 Конституції України).

На підставі цих приписів Основного Закону України Конституційний Суд України сформулював ряд юридичних позицій, відповідно до яких:

правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном визначаються законами (перше речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2000 року № 14-рп/2000);

для реалізації закріпленого в Конституції України права власності потрібні галузеві закони, які встановлюють конкретні норми використання власником належного йому майна з урахуванням інтересів усіх суб'єктів правовідносин (третє речення абзацу четвертого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002);

виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого - конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності (четверте речення абзацу другого підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007);

правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008).

Відносини у сфері набуття права власності на землю та користування нею врегульовані положеннями законів України, як це передбачено частиною 2 статті 13, частиною 2 статті 14, частиною 3 статті 41 Конституції України.

ЗК України передбачено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина 1 статті 2); земельні відносини регулюються Конституцією України, Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (частина перша статті 3).

Положеннями статті 6 ЗК України визначено, що до повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин належить прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до Конституції України (пункти "а ", "д").

ЗК України передбачено, що право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина друга статті 78).

Положеннями частини 1 статті 81 ЗК України встановлені загальні підстави набуття громадянами України права власності на земельні ділянки, до яких, зокрема, належить безоплатна передача із земель державної і комунальної власності.

Вичерпний перелік способів та підстав безоплатної передачі таких земельних ділянок із земель державної і комунальної власності у власність громадян, зокрема в межах визначених Кодексом норм безоплатної приватизації, передбачений частиною 3 статті 116 ЗК України.

Порядок набуття громадянами права власності на земельну ділянку у разі передачі її із земель державної власності у приватну власність у межах норм безоплатної приватизації визначений приписами статей 118, 121, 122, 186-1 ЗК України.

Зазначеними статтями Кодексу встановлено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статей 118, 121, 122, 186-1 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статей 118, 121, 122, 186-1 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (частина 6 статті 118 ЗК України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частина 6 статті 118 ЗК України розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина 7 статті 118 ЗК України).

Отже, ЗК України визначено перелік виключних підстав, за існування яких особі, яка звертається до відповідного суб'єкта розпорядженнями землями із заявою про надання земельної ділянки у власність, може бути відмовлено у задоволенні її заяви.

Водночас положення Стратегії, а саме її розділу "Система організації процесу виконання Стратегії", мають цілісний характер та перебувають у системному зв'язку між собою, фактично врегульовують порядок передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність у межах норм безоплатної приватизації.

Проте, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, положеннями ЗК України не передбачено складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не встановлено необхідності включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу.

Отже, оскаржуваними положеннями абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" запроваджені додаткові, не передбачені ЗК України чи іншими законами України, умови надання дозволів на розроблення документації із землеустрою та передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність у межах норм безоплатної приватизації.

Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного положення Стратегії встановлено обмеження у отриманні/наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок шляхом покладення на Держгеокадастр та його територіальні органи вимоги надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки (сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації) у залежності від того, чи включена така земельна ділянка до певного переліку.

За юридичною позицією Конституційного Суду України правовий режим власності означає врегулювання нормами закону земельних відносин, порядку та умов поділу земель на категорії, правове визначення форм власності на землю, порядку набуття і здійснення права власності, а також права постійного чи тимчасового землекористування щодо управління землями тощо, реалізацію та позбавлення цього права, функції, компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування (друге речення абзацу другого пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).

З наведеного випливає, що порядок і умови набуття права власності на землю охоплюються поняттям правового режиму власності, який визначається виключно законами України (частина 2 статті 14, пункт 7 частини 1 статті 92 Конституції України).

Отже, Кабінет Міністрів України, затвердивши Стратегію, зокрема в частині положень абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії", врегулював на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності на землю, які мають визначатися виключно законами України, і таким чином вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Конституцією України.

Водночас, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний абзац 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" з урахуванням змін, внесених постановою КМ України від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" не відповідає законодавчим актам, що мають вищу юридичну силу, а тому підлягає визнанню нечинним з цих підстав.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до частини 2 статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Крім того, у рішенні у справі "Сутяжник проти Росії" ( № 8269/02) Європейський суд з прав людини зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення. У свою чергу, у рішеннях у справах "Compcar, S.R.O. v.

Slovakia" ( № 25132/13), "PSMA, Spol. S.R.O. v. Slovakia" ( № 42533/11), "Drаft-Оvа А.S. v. Slovakia" ( № 72493/10) формальне усунення допущених судових помилок протиставляється "фундаментальним недолікам та невдачам судочинства" та "помилкам фундаментального значення для судової системи".

Згідно із пунктом 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Доводи касаційної скарги не містять належних та об'єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій, та є аналогічними тим, які зазначені у запереченні на позов та апеляційній скарзі. Проте, таким доводам, з огляду на вищенаведені висновки, судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку з дотриманням норм матеріального права.

Ураховуючи практику Європейського суду з прав людини та законність судових рішень, оцінюючи обставини справи у їх сукупності, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги та скасування рішень суду першої та апеляційної інстанцій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 у справі №826/12032/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

С. Г. Стеценко