Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2018 року

Київ

справа №826/3500/17

адміністративне провадження №К/9901/60681/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М,

Білоуса О.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу народного депутата України ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року (головуючий суддя - Кузьменко В.А., судді - Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді - Мельничук В.П., Парінов А.Б.) у справі

за позовом народного депутата України ОСОБА_2

до міністра інформаційної політики України ОСОБА_3

третя особа Міністерство інформаційної політики України

про визнання протиправними дій відповідача щодо підписання Меморандуму про співпрацю між Міністерством інформаційної політики України та Світовим Конгресом Українців від 24 серпня 2016 року, зобов'язання відповідача розірвати Меморандум про співпрацю між Міністерством інформаційної політики України та Світовим Конгресом Українців від 24 серпня 2016 року, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року народний депутат України ОСОБА_2 (далі - народний депутат ОСОБА_2) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до міністра інформаційної політики України ОСОБА_3 (далі - міністр ОСОБА_3), в якому просив суд:

1.1. - визнати протиправними дії міністра інформаційної політики України ОСОБА_3 щодо підписання Меморандуму про співпрацю між Міністерством інформаційної політики України та Світовим Конгресом Українців від 24.08.2016 р.;

1.2. - зобов'язати міністра інформаційної політики України ОСОБА_3 розірвати Меморандум про співпрацю між Міністерством інформаційної політики України та Світовим Конгресом Українців від 24.08.2016 р.

2. В обґрунтування позовних вимог народний депутат ОСОБА_2 зазначив, що Законом України «Про громадські об'єднання» до повноважень центрального органу виконавчої влади України не віднесено підписання угод, меморандумів чи інших документів про співпрацю з будь-якими громадськими (неурядовими) об'єднаннями.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи в задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції зазначив, що предмет та основні напрямки співробітництва, визначені Меморандумом, повністю відповідають завданням Міністерства, передбаченим Положенням про Міністерство інформаційної політики України, зокрема, одним із завдань Міністерства є забезпечення інформаційного суверенітету України, зокрема з питань поширення суспільно важливої інформації в Україні та за її межами, а також забезпечення функціонування державних інформаційних ресурсів. Чинним законодавством не встановлено вичерпний перелік заходів, які можуть вживатися відповідачем, під час представництва Міністерства у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами, з метою реалізації державної політики в межах спірних правовідносин. Суд дійшов висновку про наявність у відповідача відповідних повноважень на підписання Меморандуму. Також позивачем не доведено, а судом не встановлено, що підписання Меморандуму порушує чи обмежує права та інтереси ОСОБА_2 Позивачем не надано доказів на підтвердження наявності визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб з даним позовом.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, народний депутат ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

6. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року апеляційна скарга залишена без задоволення.

7. Апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, погодився з висновками суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. Народний депутат ОСОБА_2 (далі - скаржник) у серпні 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року.

9. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року і ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що статті 21 та 22 Закону України «Про громадські об'єднання» унормовують питання способу взаємодії громадських об'єднань з органами державної влади у процесі формування та реалізації державної політики. Посилаючись на приписи ст.19 Конституції України, вважає, що такий спосіб взаємодії органів державної влади з громадськими об'єднаннями як підписання будь-яких угод, меморандумів чи інших документів про співпрацю центрального органу виконавчої влади України з будь-якими громадськими (неурядовими) об'єднаннями (міжнародними чи українськими) не передбачений Конституцією та законами України. Крім того, зазначає, що оскаржувані дії міністра інформаційної політики ОСОБА_3 порушують права скаржника як народного депутата стосовно виконання його законної вимоги про припинення порушення законності та приведення діяльності органу державної влади у відповідність до Конституції України і законодавства України.

11. Міністерство інформаційної політики України подало відзив на касаційну скаргу, яким просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Вважає, що у статті 22 Закон України «Про громадські об'єднання» при визначенні шляхів співпраці органів державної влади з громадськими об'єднаннями використовується словосполучення «зокрема, шляхом», а не словосполучення «виключно шляхом», що свідчить про невичерпаність переліку шляхів такої співпраці. Враховуючи те, що укладення та виконання Меморандуму сприяє зміцненню міжнародного співробітництва та утвердження України у світі як демократичної держави, готової до співпраці з міжнародними партнерами усіх рівнів, дії Міністерства щодо укладання Меморандуму є законними та цілком обґрунтованими, виходячи із вимог сьогодення. Звертає увагу на те, що практика укладання подібних меморандумів про співпрацю перевірена міжнародним та вітчизняним досвідом. Скаржник не є суб'єктом правовідносин, які склалися в результаті підписання відповідачем Меморандуму і, відповідно, даний меморандум не може порушувати прав, свобод чи інтересів скаржника.

12. Ухвалою Верховного Суду від 19 листопада 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. ОСОБА_2 є народним депутатом України.

14. 24 серпня 2016 року між Міністерством інформаційної політики України, в особі міністра ОСОБА_3, та Світовим Конгресом Українців, в особі президента Чолія Є.Я., підписано Меморандум про співпрацю.

15. Відповідно до статті 1 цього Меморандуму сторони заявили про намір співпрацювати та здійснювати спільні заходи з метою: створення позитивного іміджу України у світі; підвищення обізнаності громадян України та інших країн про події в Україні; протидії російській дезінформації; розвитку свободи слова, сприяння діяльності засобів масової інформації; створення ефективних механізмів поширення суспільно важливої інформації в Україні і в світі; інформування української та світової громадськості про головні питання внутрішньої та зовнішньої політики України.

16. 16 листопада 2016 року народний депутат ОСОБА_2 звернувся до міністра інформаційної політики України ОСОБА_3 із листом №207/03-278, у якому запропонував надати офіційне роз'яснення щодо: змісту Меморандуму про співпрацю (зокрема надати його текст); правових підстав підписання Меморандуму Міністерством інформаційної політики України, як центрального органу виконавчої влади, із зарубіжною громадською організацією.

17. Листом № 02-19/23-11 від 23.11.2016 р. міністр інформаційної політики України ОСОБА_3 повідомив позивача про те, що Положенням про Міністерство інформаційної політики України передбачена взаємодія Міністерства з відповідними органами іноземних держав, міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями.

18. Відповідач також послався на те, що необхідність забезпечення співпраці з Українською діаспорою відповідає Концепції популяризації України у світі та просування інтересів України у світовому інформаційному просторі, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України 739-р від 11 жовтня 2016 р.

19. 17 січня 2017 року народний депутат ОСОБА_2 направив відповідачеві листа № 207/03-312 з вимогою про розірвання Меморандуму про співпрацю з огляду на те, що його підписано з перевищенням повноважень.

20. У листі № 02-06/27-01 від 27.01.2017р. міністр інформаційної політики України ОСОБА_3 зазначив, що Меморандум про співпрацю не є правочином в розумінні статті 202 Цивільного кодексу України, а за своїм змістом є заявою про наміри. Вчинення Меморандуму про співпрацю не передбачає необхідності повноважень, оскільки така заява не несе в собі жодних правових обов'язків та наслідків.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

21. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Частина 2 статті 55 Конституції України: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Пункт 7 статті 6 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України»: народний депутат у порядку, встановленому законом: 7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.

24. Частина 2 статті 7 Закону України «Про статус народного депутата України»: народний депутат відповідно до закону розглядає звернення виборців, а також від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової інформації.

25. Частини 1 та 5 статті 17 Закону України «Про статус народного депутата України»: народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені.

Народний депутат як представник державної влади у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення. У разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.

Посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівники підприємств, установ та організацій, а також працівники правоохоронних органів, до яких звернуто вимогу народного депутата про припинення порушення законності, зобов'язані негайно вжити заходів щодо усунення порушення, а за необхідності - притягнути винних до відповідальності з наступним інформуванням про це народного депутата. У разі невжиття заходів щодо усунення порушення посадові особи несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку.

26. Частина 3 статті 22 Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI «Про громадські об'єднання»: органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об'єднань.

27. Частина 1 статті 6 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади»: міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.

28. Пункт 19 частини 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»: міністр як керівник міністерства: представляє міністерство у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами.

29. Пункт 1 Положення про Міністерство інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №2 (далі - Положення №2): Міністерство інформаційної політики України (МІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у сфері забезпечення інформаційного суверенітету України, зокрема з питань поширення суспільно важливої інформації в Україні та за її межами, а також забезпечення функціонування державних інформаційних ресурсів.

30. Підпункт 1 пункту 3 Положення №2: основними завданнями МІП є: забезпечення інформаційного суверенітету України, зокрема з питань поширення суспільно важливої інформації в Україні та за її межами, а також забезпечення функціонування державних інформаційних ресурсів.

31. Пункт 7 Положення №2: МІП у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями.

32. Підпункти 1 та 16 пункту 10 Положення №2: міністр: очолює МІП, здійснює керівництво його діяльністю; представляє МІП у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

34. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

36. Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що, з огляду на покладені на Міністерство інформаційної політики України завдання щодо забезпечення інформаційного суверенітету України, при підписанні Меморандуму про співпрацю від 24.08.2016р. міністр ОСОБА_3 діяв на підставі і в межах повноважень, передбачених наведеними приписами Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та Положенням №2, а також у встановлений ч.3 ст.22 Закону України «Про громадські об'єднання» спосіб, а саме - залучення громадських об'єднань до процесу формування і реалізації державної інформаційної політики.

37. При цьому, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зазначені в ч.3 ст.22 Закону України «Про громадські об'єднання» шляхи залучення громадських об'єднань до процесу формування і реалізації державної політики не є вичерпними.

38. Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

39. У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

40. Також вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

41. На підставі викладеного, з урахуванням приписів ст.ст. 2, 5 КАС України, слід дійти висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

42. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

43. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

44. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

45. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

46. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

47. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

48. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

49. Касаційну скаргу народного депутата України ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

50. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року - залишити без змін.

51. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

О.В. Білоус