Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.10.2019 року у справі №1340/5530/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 1340/5530/18

адміністративне провадження № К/9901/27850/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., судді Берназюка Я. О., розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування Львівської міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_2, про скасування наказу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Мричко Н. І. від 25 березня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Онишкевича Т. В., Іщук Л. П., Обрізка І. М. від 04 вересня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулась до суду з позовом до Департаменту містобудування Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_2, у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради № А-149 від 26 вересня 2016 року "Про затвердження гр. ОСОБА_2 вимог до архітектурно-планувальної частини проекту реставрації з переплануванням кв. АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок влаштування другого рівня (антресолі)".

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що вона є співвласником квартири АДРЕСА_2. ОСОБА_2 є співвласником квартири АДРЕСА_1. Квартира, яка належить позивачці на праві власності, межує з квартирою ОСОБА_2. Вказує, що 26 вересня 2016 року відповідачем видано наказ "Про затвердження гр. ОСОБА_2 вимог до архітектурно-планувальної частини проекту реставрації з переплануванням квартири АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок влаштування другого рівня (антресолі)" № А-149. ОСОБА_1 вважає, що ОСОБА_2 за рахунок горища, яке є у власності всіх мешканців багатоквартирного будинку, здійснив демонтаж стелі та збільшив висоту приміщень у своїй квартирі без відповідної згоди співвласників.

Відтак, оскаржуваний наказ прийнято з грубим порушенням правових норм у сфері містобудівної діяльності, є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року, провадження у справі закрито, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Приймаючи вказані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що даний спір має приватноправовий характер, пов'язаний з реалізацією майнових прав позивачки, а тому визнання протиправним оскаржуваного наказу є способом захисту її цивільних прав та інтересів. Тобто, такі права можуть бути захищені в порядку цивільного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 07 жовтня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 1340/5530/18.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 липня 2020 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І. В., суддів Коваленко Н. В., Берназюка Я. О.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26 вересня 2016 року відповідачем прийнято наказ "Про затвердження гр. ОСОБА_2 вимог до архітектурно-планувальної частини проекту реставрації з переплануванням квартири АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок влаштування другого рівня (антресолі)" № А-149.

Пунктом 1 вказаного наказу затверджено гр. ОСОБА_2 вимоги до архітектурно-планувальної частини проекту реставрації з переплануванням квартири АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок влаштування другого рівня (антресолі).

Відповідно до пункту 2 згаданого наказу громадянину ОСОБА_2.

2.1. У встановленому порядку отримати технічні умови на інженерне забезпечення проектованого об'єкту.

2.2. Розробити у спеціалізованій проектній організації або фахівця, який має кваліфікаційний сертифікат на виконання робіт відповідного профілю, проектну документацію на реставрацію з переплануванням та провести її експертизу згідно чинного законодавства.

2.3. Звернутися в інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м.

Львові для реєстрації декларації (дозволу) про початок виконання будівельних робіт та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

З касаційної скарги вбачається, що аргументи скаржника зводяться до того, що судами порушено правила предметної юрисдикції при прийнятті оскаржуваних судових рішень. Скаржник зазначає, що у спірних правовідносинах оскаржується наказ відповідача, який є суб'єктом владних повноважень, а тому такі правовідносини мають характер публічно-правових і спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Наголошує, що подаючи адміністративний позов, вказала як учасника справи лише відповідача і не зазначала третьої особи, оскільки вважає, що даний спір не носить приватноправового характеру.

Від відповідачів заперечень або відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" указав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з.. питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 у справі №813/6286/15.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Такий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №685/1346/15-а.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, суть даного спору зводиться до заперечення ОСОБА_1 стосовно права третьої особи ОСОБА_3 на розширення своєї квартири за рахунок горища, яке позивачка вважає таким, що перебуває, зокрема, у неї у співвласності. У основі даного спору лежить спір про право на майно, тобто цивільний спір, який належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

Таким чином, цей позов направлений на поновлення порушеного, на думку позивачки, права користування спільною сумісною власністю, зокрема горищем.

За правилами частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відтак, предмет розгляду в цій справі стосується не стільки правомірності дій відповідача при видачі наказу відповідача "Про затвердження гр. ОСОБА_2 вимог до архітектурно-планувальної частини проекту реставрації з переплануванням кв. АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок влаштування другого рівня (антресолі)", скільки правомірності права користування ОСОБА_2 спільною сумісною власністю, горищем.

За подібних підстав Велика Палата Верховного Суду виклала правову позицію у постанові від 30 жовтня 2018 року № 813/3685/14.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17 та від 20 вересня 2018 року у справі №813/1076/17.

Стосовно доводів скаржника про наявність публічного інтересу з огляду на забезпечення збереження пам'ятки архітектури місцевого значення житлового будинку у АДРЕСА_1, то суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що оскаржуваний акт відповідача стосується лише перепланування квартири у вказаному будинку та не стосується внесення змін у його зовнішній вигляд в цілому.

Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 22 серпня 2018 року у справі 813/1159/17, від 11 вересня 2019 року у справі №826/15172/17, від 18 травня 2018 року у справі № 813/3685/14, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов'язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Зокрема, Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів; п. 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою.

Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the"), заява № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, п. 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France №13089/87).

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, висловлену в справі "Омельченко проти України" (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв'язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, п. 1 ст. 6 Конвенції закріплює "право на суд", в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того, щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v.

France, № 23805/94 п. 36, "Церква села Сосулівка проти України" № 37878/02 п. 50); Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла до висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І. В. Желєзний

Судді: Н. В. Коваленко

Я. О. Берназюк