Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.11.2020 року у справі №240/331/20
Постанова КАС ВП від 13.04.2022 року у справі №240/331/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 240/331/20

адміністративне провадження № К/9901/30436/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/331/20

за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) про визнання протиправними та скасування постанов, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз»

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сушка О.О., суддів Залімського І.Г., Мацького Є.М.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 15.01.2020 АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» звернулося до суду з позовом, у якому просило:

визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 24.12.2019 № 3256 «Про накладення штрафу на АТ «Житомиргаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»;

визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 24.12.2019 № 3257 «Про накладення штрафу на АТ «Нацкомісії» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»;

визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 24.12.2019 № 3258 «Про накладення штрафу на АТ «Житомиргаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Обґрунтовуючи позовні вимоги АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» вказувало на помилковість висновків відповідача щодо порушення норм законодавства у сфері господарської діяльності з розподілу природного газу позивачем, оскільки Нацкомісія не здійснювала в цій частині перевірки, внаслідок недопуску. Також позивач вказав на те, що у відповідача були відсутні підстави для здійснення перевірки, оскільки остання проводилась для перевірки виконання пунктів 2, 3 постанови відповідача від 02.04.2019 № 492, яка рішенням суду від 10.10.2019 у справі № 240/5272/19 визнана протиправною та скасована. Окрім того, АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» вказувало на те, що уніфікована форма акта, яка затверджена постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 зі змінами, затвердженими постановою відповідача від 13.09.2019 № 1952 не відповідає вимогам Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) та Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 16.07.2020 задовольнив позовні вимоги.

3. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 27.10.2020 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. 13.11.2020 АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.07.2020 - залишити в силі.

5. Верховний Суд ухвалою від 24.11.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

6. 14.12.2020 від Нацкомісії до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувану АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» постанову - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. У справі, яка розглядається суди встановили, що постановою Нацкомісії від 14.05.2019 № 738 призначено позапланову перевірку виконання АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» вимог пунктів 2 та 3 постанови Нацкомісії від 02.04.2019 № 492 «Про накладення штрафу на ПАТ «Житомиргаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення державного регулювання.

Цією постановою від 14.05.2019 № 738 Нацкомісією було вирішено:

здійснити позапланову перевірку дотримання АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Нацкомісії від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цих заходів (постанова Нацкомісії від 26.03.2019 № 425 зі змінами і доповненнями, внесеними постановою Нацкомісії від 23.08.2019 № 1775);

здійснити позапланову перевірку виконання АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» вимог пунктів 2 та 3 постанови Нацкомісії від 02.04.2019 № 492 «Про накладення штрафу на ПАТ «Житомиргаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення державного регулювання» (постанова Нацкомісії від 14.05.2019 № 738);

здійснити позапланову перевірку дотримання АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» Ліцензійних умов у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу (постанова Нацкомісії від 06.08.2019 № 1658).

Відповідно до вказаних рішень посадовим особам Нацкомісії були видані посвідчення від 20.11.2019 № 474, № 475, № 476 для проведення позапланових виїзних перевірок ліцензіата - АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» - на строк з 16.12.2019 по 18.12.2019.

Про проведення вказаних перевірок сектор Нацкомісії повідомив позивача листами від 27.11.2019 № 38/513, № 38/514, № 38/515.

На вказані листи позивачем була надана відповідь від 06.12.2019 № 100007-ЛВ-18041-1219, у якій АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» вказало на відсутність правових підстав для допуску Нацкомісії до проведення позапланової перевірки, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному веб-сайті уніфікована форма акта, у якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

18.12.2019 Нацкомісією складено Акти за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов № 492, № 493, № 494, у яких зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов з дотриманням вимог Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Нацкомісії від 30.09.2015 № 2494 (далі - Кодекс газорозподільних систем), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону № 877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

За результатами розгляду вказаних актів 24.12.2019 на засіданні Нацкомісії прийнято постанови № 3256, № 3257, № 3258 «Про накладення штрафу на АТ «Житомиргаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», кожною з яких на позивача накладено штраф у розмірі 850 000, 00 грн.

Не погоджуючись із прийняттям вказаних постанов, АТ по газопостачанню та газифікації «Житомиргаз» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що позивач у грудні 2019 законно відмовив представникам Нацкомісії у допуску до проведення перевірки, оскільки останньою не було оприлюднено уніфікованих форм актів, які б містили перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику. Окрім того, суд першої інстанції вказав на те, що Законом № 329-VIII не передбачено накладення штрафу за таке порушення на ринку природного газу як недопуск посадових осіб Нацкомісії до проведення перевірки (невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів).

9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що у позивача були відсутні підстави для недопущення комісії з перевірки до здійснення позапланових перевірок дотримання позивачем Ліцензійних умов, оскільки питання щодо відповідності акта перевірки, форму якого затверджено Порядком контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженим постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 (далі - Порядок № 428), вимогам встановленим у постанові Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)» не було предметом судового спору, а відтак відповідач мав право використовувати форму такого акта. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що накладення на позивача штрафу повністю узгоджується із положеннями законодавства, оскільки постановами №№ 3256, 3257, 3258 на позивача було накладено штрафи, відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов та без дотриманням вимог Правил постачання природного газу, затверджених постановою Нацкомісії від 30.09.2015 № 2496, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме положень статті 11 Закону № 877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга позивача мотивована зокрема, тим, що Нацкомісія здійснила позапланову перевірку з порушенням положень статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII), оскільки Нацкомісією не було затверджено та оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, у якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

14. Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

15. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

16. Перевіряючи відповідність оспорюваної постанови критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, суд враховує таке.

17. Повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами № 877-V, № 1540-VIII, 329-VIII (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).

18. Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

19. Згідно із статтею 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

20. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

21. Частинами першою - п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

22. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

23. Постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» затверджено Порядок № 428, який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

24. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

25. З аналізу наведених положень законодавства убачається, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.

26. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень Нацкомісія уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

27. У справі, яка розглядається суди встановили, що АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки. Причиною відмови у проведенні перевірки стала, зокрема, відсутність уніфікованої форми акта перевірки.

28. Так, частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

29. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

30. Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.

31. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (далі - Методика № 342).

32. Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині правомірності недопуску АТ «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» до проведення планового контрольного заходу Нацкомісією через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує таке.

33. Так, у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах та визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у Порядку № 428, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначений Порядок № 428 правомірно застосований відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

34. Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

35. Щодо вирішення питання законності оспорюваних у цій справі постанов відповідача, колегія суддів виходить із такого.

36. Як установлено судами попередніх інстанцій із змісту оспорюваних постанов Нацкомісії №№ 3256, 3257, 3258 на позивача було накладено штрафи, відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону № 1540-VIII за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов без дотриманням вимог Правил постачання природного газу, затвердженого постановою Нацкомісії від 30.09.2015 № 2496, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме положень статті 11 Закону № 877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

37. Отже, Нацкомісія дійшла висновку про порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

38. При цьому Нацкомісія до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

39. Водночас статтею 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, через що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вважає, що ця норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

40. Ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону 222-VIII).

41. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

42. Частиною другою статті 59 Закону № 329-VIII передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

43. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

44. Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

45. Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

46. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій Регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону № 329-VIII).

47. Колегія суддів враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у подібних правовідносинах у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання Нацкомісії дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

48. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

49. Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

50. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

51. Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 № 3-р/2019).

52. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

53. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

54. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016).

55. Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

56. У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

57. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

58. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

59. У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

60. Отже, Закон № 877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

61. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19.

62. Частинами дев`ятою, десятою статті 9 Закону 222-VIII встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги:

1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому;

2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

63. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

64. Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

65. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

66. З огляду на вищевикладене, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанцій неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до скасування ним обґрунтованого висновку суду першої інстанції про неправомірність оспорюваних у цій справі постанов Нацкомісії.

67. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

68. З огляду на наведене, оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020 у справі № 240/331/20 слід скасувати із залишенням в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.07.2020 про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 341 345 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Житомиргаз» задовольнити .

Скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.07.2020 у справі №240/331/20 - залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик