Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.05.2019 року у справі №0440/5513/18
Постанова КАС ВП від 13.04.2022 року у справі №0440/5513/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 0440/5513/18

адміністративне провадження № К/9901/13287/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2018 року (головуючий суддя Горбалінський В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (колегія суддів у складі: Дурасової Ю.В., Божко Л.А., Суховарова А.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ» до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради про скасування постанов,

В С Т А Н О В И В:

Позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ», звернулося до суду з позовом до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради (далі - відповідач), в якій просило, з урахування заяви про уточнення позовних вимог:

- визнати протиправною та скасувати постанову №31-ЮР від 11.07.2017 про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 50520,00 грн., постановлену заступником начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лабою Тетяною Миколаївною;

- визнати протиправною та скасувати постанову №32-ЮР від 11.07.2017 про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 50520,00 грн., постановлену заступником начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лабою Тетяною Миколаївною;

- визнати протиправною та скасувати постанову №33-ЮР від 11.07.2017 про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 50520,00 грн., постановлену заступником начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лабою Тетяною Миколаївною;

- визнати протиправною та скасувати постанову №35-ЮР від 11.07.2017 про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 50520,00 грн., постановлену заступником начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради Лабою Тетяною Миколаївною.

Позов обґрунтовано тим, що відсутність доказів про своєчасне та належне сповіщення позивача про проведення позапланової перевірки посадовими особами Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради ставить під сумнів законність та правомірність дій останнього щодо проведення такої перевірки та результати проведеної перевірки.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.09.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019, позов задоволено.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки факту пропуску строку на касаційне оскарження, а також зауважувалось, що контролюючі органи не повинні надсилати суб`єкту перевірки попередження про проведення такої.

Відзив на касаційну скаргу на адресу суду не надходив.

Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установлено судами попередніх інстанцій, 01.06.2017 прокуратурою Дніпропетровської області направлено на адресу міського голови м. Кривого Рогу лист № 17/2-1180вих. -17 з вимогою провести перевірку об`єктів будівництва, перелік яких додається, зокрема, за адресами: м. Кривий Ріг, вул. Косіора, буд. 49г, м. Кривий Ріг, вул. Косіора, буд. 49д, м. Кривий Ріг, вул. Косіора, буд. 98в, м. Кривий Ріг, пр. Карла Маркса, буд. 45к.

12.06.2017 відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради видані направлення №№ 110, 111, 112, 117 для проведення позапланової перевірки на об`єктах, які розташовані за наступними адресами:

- м. Кривий Ріг, вул. Косіора, буд. 49г;

- м. Кривий Ріг, вул. Косіора, буд. 49д;

- м. Кривий Ріг, вул. Косіора, буд. 98в;

- м. Кривий Ріг, пр. Карла Маркса, буд. 45к.

Підставою в направленнях зазначено наказ відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради від 07.06.2017 № 60 (зі змінами), на підставі звернення прокуратури Дніпропетровської області від 01.06.2017 року№ 17/2-1180вих. -17.

Копію наказу суду надано не було.

Строк проведення позапланових перевірок зазначено по направленнях №№ 110, 111, 112 - з 12.06.2017 по 23.06.2017, а в направленні № 117 - з 13.06.2017 по 26.06.2017.

15.06.2017 відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради за № 645 на адресу ТОВ «Дніпро Світ» складено повідомлення про проведення позапланової перевірки.

16.06.2017 на адресу ТОВ «Світ Дніпро» було направлено поштове відправлення, яке повернулося відповідачу не отриманим.

23.06.2017 та 26.06.2017 відповідальними особами відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради складено акти № 00923062017, 00823062017, 00523062017, 01526062017 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, в яких зазначено, що керівник ТОВ «Дніпро Світ» ОСОБА_1 не допустив посадових осіб на об`єкт для проведення позапланової перевірки, оскільки не з`явився.

Також, 23.06.2017 та 26.06.2017 вищевказаними посадовими особами винесено приписи № 39, 40, 41, 49, згідно яких вимагали до 11.07.2017 допустити посадових осіб до об`єкту для здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю.

За результатами перевірки складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.06.2017 та 26.06.2017, в яких зазначено, що замовник для проведення перевірки не з`явився, про проведення перевірки був повідомлений листом № 645 від 15/06,2017, чим не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення позапланової перевірки.

11.07.2017 заступником начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від №31-ЮР, №32-ЮР, №33-ЮР, №35-ЮР, якими Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпро Світ» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штрафи у розмірі 50 520,00 грн. за кожною винесеною постановою відносно позивача.

Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, зокрема, виходив з того, що відповідач намагався здійснити позапланові перевірки позивача всупереч положень Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI від 17.02.2011(далі - Закон № 3038-VI) визначено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (п. 7 Порядку №553).

Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

Так, відповідно до положень п. 11 Порядку №553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право:

1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;

2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;

3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством;

7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;

8) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Забороняється витребовувати у суб`єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;

9) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;

10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію;

11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото, аудіо- та відеотехніки.

Посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю забороняється вимагати інформацію та документи, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 13 Порядку № 553 закріплено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Відповідно до п. 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічні висновки Суду викладені також у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 822/680/16 та у справі № 809/771/16.

При цьому Верховний Суд у справі № 820/1834/18 від 22.09.2020 та у справі № 809/771/16 від 02.04.2020 вже сформував висновок про те, що законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

Однак, як установлено судами попередніх інстанцій, 16.06.2017 на адресу ТОВ «Світ Дніпро» було направлено поштове відправлення, яке містило повідомлення про проведення позапланової перевірки, однак воно повернулося відповідачу не отриманим адресатом.

Отже, на час виходу відповідача на об`єкти для перевірки, органу, що здійснює державний архітектурно-будівельний контроль було достеменно відомо про те, що позивач не обізнаний про позапланову перевірку та свій обов`язок з`явитись до перевірки та допустити до приміщень посадових осіб відповідача.

Незважаючи на факт неповідомлення належним чином позивача про проведення позапланової перевірки, посадовими особами, в порушення вимог законодавства, чинного на момент проведення перевірки, відносно відповідача було складено акти про не допуск до перевірки.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Крім того, під час намагання посадовими особами відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради здійснити перевірку об`єктів позивача, уповноваженим представника ТОВ «Дніпро Світ» не були пред`явлені службові посвідчення посадових осіб відповідача та не були надані копії направлень для проведення позапланових перевірок, а самі уповноважені представники позивача не були присутні при відповідних спробах провести перевірки.

При цьому акти про недопущення та відповідні протоколи не містять інформацію: в який день та час посадові особи відповідача з`являлися за адресами проведення позапланової перевірки для проведення таких перевірок і чим або ким це підтверджується.

З огляду на викладене, враховуючи, що позаплановий захід, проведений органом державного архітектурно-будівельного контролю з порушенням норм чинного законодавства, висновки здійснені в ході такої перевірки не можуть бути допустимими доказами у даній справі, оскільки вони отримані з порушенням чинного законодавства.

Таким чином, Відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради, при проведенні позапланового заходу діяв не у спосіб, що встановлений чинним законодавством України, оскаржувані постанови суди попередніх інстанцій правомірно визнали протиправними та скасували. При цьому відповідачем не надано доказів правомірності своїх дій та рішень.

Враховуючи порушення відповідачем процедури проведення позапланової перевірки, що тягне відсутність правових наслідків такої, Суд не приймає до уваги доводи касаційної скарги щодо обставин самого порушення.

Що стосується доводів відповідача про необхідність залишення без розгляду позовної заяви.

Судами установлено, що 18.09.2017 представник позивача звертався з позовом про оскарження постанов від 11.07.2017 про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності.

При цьому, ухвалою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 21.09.2017 відмовлено в задоволенні клопотання позивача про поновлення пропущеного строку звернення до суду та залишено позов без розгляду, тобто по суті справа фактично розглянута не була.

Разом з цим, після усунення обставин, що стали підставою для залишення позову без розгляду, позивач не був позбавлений права звернутися до суду в загальному порядку.

Отже, доводи відповідача щодо необхідності залишення позову у цій справі без розгляду ґрунтуючись виключно на наявності ухвали Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 21.09.2017 про залишення позову без розгляду у справі №210/3913/17є необгрунтованими.

За таких обставин, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук