Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.03.2018 року у справі №808/2290/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2019 року

Київ

справа №808/2290/16

провадження №К/9901/29989/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, Атестаційної комісії № 2 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області про визнання дій протиправними та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шлай А. В., суддів: Прокопчук Т. С., Чабаненко С. В.

І. Суть спору

1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, (далі - ГУНП в Запорізькій області), Атестаційної комісії № 2 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області (далі - атестаційна комісія), в якому просив:

1.1. визнати протиправним рішення ГУНП в Запорізькій області в частині включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на виконання наказу ГУНП в Запорізькій області від 11 лютого 2016 року № 210;

1.2. визнати протиправними дії ГУНП в Запорізькій області щодо проведення атестації;

1.3. визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії від 24 квітня 2016 року та зазначене у розділі ІV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "3 - займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність".

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що у період з липня 2001 року по 06 листопада 2015 року він проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом ГУНП у Вінницькій області від 07 листопада 2015 року № 48 о/с позивача як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, переведено в порядку переатестування до ГУНП в Запорізькій області.

2.1. Однак, при проходженні служби було видано наказ про проведення атестування ОСОБА_1, за результатами якого позивач набрав 18 балів за тестом на загальні здібності та навички та 21 бал за професійне тестування.

2.2. Позивач вказує на порушення відповідачами при проведенні атестування вимог статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" та положень Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженій наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465.

2.3. Вважаючи рішення (висновки) атестаційної комісії незаконним, необ'єктивним та таким, що прийняте без урахування професійних якостей позивача, оскільки будь-які підстави та мотиви прийняття атестаційною комісією рішення про невідповідність займаній посаді відсутні, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. У період з липня 2001 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ.

4. Наказом ГУНП в Запорізькій області від 07 листопада 2015 року № 48 о/с позивача як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, переведено в порядку переатестування до ГУНП в Запорізькій області, а з 12 квітня 2016 року відповідно до наказу ГУНП в Запорізькій області № 140 о/с підполковника поліції ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Комунарського відділення поліції Дніпровського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області.

5. Наказом Національної поліції України № 210 о/с від 20 листопада 2015 року призначено атестування, у тому числі, міжрегіональних територіальних органів.

6. З метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції № 1465, ГУНП в Запорізькій області видано наказ від 11 лютого 2016 року № 210, на виконання якого створено атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7, № 8, № 9, № 10 та наказано провести атестування поліцейських ГУНП в Запорізькій області та підпорядкованих підрозділів, починаючи з 15 лютого 2016 року.

7.10 червня 2016 року заступником начальника ГУНП в Запорізькій області полковником поліції Литвиненко С. І. складено атестаційний лист на позивача, в якому вказано, що ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе позитивно, професійно та юридично грамотним, здібним та ініціативним співробітником, вдумливим, вимогливим керівником. Має добру теоретичну підготовку, досвід практичної та керівної роботи. Володіє почуттям перспективи, проявляє наполегливість у досягненні наміченої цілі.

8. Також, у атестаційному листі міститься висновок прямого керівника - т. в. о. начальника ГУНП в Запорізькій області генерала поліції третього рангу Ольховського В. І. про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування (висновок атестаційної комісії).

9. Так, за результатами тестування позивач набрав 18 балів з 60 за тестування загальних навичок та 21 балів з 60 за тестування на професійні знання.

10.08 липня 2016 року за результатами проходження атестування атестаційною комісією прийнято рішення про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді у зв'язку з чим підлягає переміщенню на нижчу посаду.

11.20 липня 2016 року позивач був ознайомлений з результатами атестування.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

12. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року позовні вимоги задоволено частково.

12.1. Визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії № 2 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області від 08 липня 2016 року, зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа ОСОБА_1.

12.2. В решті позову - відмовлено.

13. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що атестування позивача та його переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" проведено без достатніх правових підстав.

14. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року скасовано.

14.1. Позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним рішення Головного управління Національної поліції в Запорізькій області в частині включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на виконання наказу ГУНП в Запорізькій області від 11 лютого 2016 року № 210 та визнання протиправними дій Головного управління Національної поліції в Запорізькій області щодо проведення атестування ОСОБА_1 залишено без розгляду.

14.2. У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії № 2 ГУНП в Запорізькій області від 08 липня 2016 року (протокол ОП № 15.00007772.0037808), зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа: "займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність", яке прийнято відносно ОСОБА_1 - відмовлено.

15. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, дійшов висновку про правомірність оскаржуваного висновку (рішення) про невідповідність позивача займаній посаді. При цьому, атестаційна комісія при наявності позитивної характеристики безпосереднього та прямого керівників, врахувала можливість залишення його на службі в поліції за умови переведення на нижчу посаду.

IV. Касаційне оскарження

16. Позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

17. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що висновок атестаційної комісії в частині невідповідності позивача займаній посаді є неправомірним, як і саме проведення атестування, оскільки воно проводиться лише за таких умов: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. При цьому така підстава для проведення атестації як для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність повинна бути наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема, в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

19. За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

20. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

21. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі-Закон № 580-VIII).

24. Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law16~.

24.1. Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним ~law17~, упродовж трьох місяців з дня опублікування ~law18~ можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

25. Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України "Про Національну поліцію" відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

26. За правилами ~law19~ атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

27. Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

28. Відповідно до пунктів 10-13 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

29. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього Розділу.

VI. Позиція Верховного Суду

30. Враховуючи приписи ~law21~, атестування поліцейських проводиться за таких умов: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

31. При цьому, наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені ~law22~.

32. Отже, кожна із зазначених у ~law23~ підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

33. Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам ~law24~.

34. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських ГУНП в Запорізькій області та підпорядкованих підрозділів з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідача, відповідає приписам ~law25~; наказ ГУНП в Запорізькій області "Про організацію проведення атестування поліцейських ГУНП в Запорізькій області" від 11 лютого 2016 року № 210 не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені ~law26~.

35. Слід зауважити, що приписи ~law27~ не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

36. Як вбачається з атестаційного листа, який складено у червні 2016 року, що міститься в матеріалах справи, ОСОБА_1, який займає посаду начальника Комунарського відділення поліції Дніпровського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області з квітня 2016 року, за час проходження служби зарекомендував себе позитивно, професійно та юридично грамотним, здібним та ініціативним співробітником, вдумливим, вимогливим керівником. Має добру теоретичну підготовку, досвід практичної та керівної роботи. Володіє почуттям перспективи, проявляє наполегливість у досягненні наміченої цілі.

37. В атестаційному листі міститься висновок прямого керівника, а саме т. в. о. начальника ГУНП в Запорізькій області генерала поліції третього рангу Ольховського В. І. про відповідність позивача займаній посаді.

38. Згідно з протоколом ОП № 15.00006865.0037808 від 24 червня 2016 року атестаційної комісії вбачається, що членами комісії під час проведення атестації було досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади".

39. При цьому, вказані документи не містять будь-яких фактів щодо недбалого відношення позивача до службових обов'язків, навпаки він характеризується виключно з позитивної сторони, у тому числі і щодо виконання службових обов'язків.

40. За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність в матеріалах справи доказів, які б вказували на невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді, зокрема, акт службового розслідування, або документи, що характеризують позивача з негативної сторони чи вказують на низький професійний рівень.

41. Враховуючи вказані обставини, суд першої інстанції цілком правомірно задовольнив позовні вимоги.

42. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, неправильно застосувавши норми матеріального права, помилково скасував рішення суду першої інстанції.

43. З огляду на викладене та, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року підлягає скасуванню, а постанова Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року скасувати.

3. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич