Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.12.2019 року у справі №825/1691/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 грудня 2019 року

Київ

справа №825/1691/16

адміністративне провадження №К/9901/30258/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Олендера І. Я.,

суддів: Гончарової І. А., Ханової Р. Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 (суддя Д'яков В. І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 (судді: Бєлова Л. В. (головуючий), Безименна І. Л., Желтобрюх І. Л. ) у справі №825/1691/16 за позовом Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, третя особа - Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради про стягнення коштів,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі - позивач, контролюючий огран) звернулося до суду з позовом до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - відповідач, Підприємець), третя особа - Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради про стягнення з Підприємця до місцевого бюджету м. Чернігова грошові кошти у сумі 44
325,58 грн.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради за період з 01.02.2014 по 31.01.2016 та зустрічної звірки документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків що здійснювались між КП "Зеленбуд" Чернігівської міської ради та Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради було встановлено що до виконання робіт з косіння трави КП "Зеленбуд" було залучено відповідача, який в свою чергу до актів виконання робіт за 2014 рік безпідставно включив до складу загальновиробничих витрат єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в сумі 44661,00 грн. На підставі акту ревізії, позивач, у відповідності до вимог п. 7 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю", Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради було направлено вимогу від 06.06.2016 №25-06-18-14/3703 щодо усунення порушень законодавства, однак остання, в частині стягнення з Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 коштів в сумі 44 325,58 грн не виконана, у зв'язку з чим позивач і звернувся з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.10.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від
22.12.2016, у позові відмовлено.

4. Рішення суду обґрунтовано, зокрема висновком про те, що Державна фінансова інспекція має право на пред'явлення вимоги про усунення порушень виявлених в ході проведення ревізії порушень, проте таке право Державна фінансова інспекція має по відношенню до підприємств, установ та організацій, що контролюються, а враховуючи, що Підприємець у межах спірних правовідносин не є суб'єктом, підконтрольним органам Державної фінансової інспекції, відповідно наявні підстави для відмови у задоволені позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, контролюючий орган подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.10.2016, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

6. Касаційний розгляд справи проведено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.01.2014 між Управлінням ЖКГ Чернігівської міської ради та Комунальним підприємством "Зеленбуд" Чернігівської міської ради за результатом проведеної процедури відкритих торгів було укладено договір № 2 на надання послуг з косіння трави. Між КП "Зеленбуд" та Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 укладено договори підряду та додаткові угоди, предметом яких є виконання робіт з викошування газонів в парках, скверах, вулицях м. Чернігова. Також вказаними договорами була встановлена ціна та умови оплати роботи.

Відповідно до пункту 1.2.4.2 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Чернігівській області на I квартал 2016 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 15.02.2016 № 50, проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Управління ЖКГ Чернігівської міської ради за період з 01.02.2014 по 31.01.2016, результати якої відображено у акті ревізії від 19.05.2016 № 25-06-21/4.

Як вбачається з матеріалів справи, у ході здійснення вищевказаного контрольного заходу ДФІ в Чернігівській області, проведено зустрічну звірку документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків що здійснювались між КП "Зеленбуд" Чернігівської міської ради та Управлінням ЖКГ Чернігівської міської ради, за період з 01.02.2014 по 01.02.2016.

Звіркою встановлено що до виконання робіт з косіння трави КП "Зеленбуд" було залучено відповідача, яким до актів виконання робіт за 2014 рік включено в складі загальновиробничих витрат єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в сумі 44661,00 грн.

Відповідно до листа Головного управління Державної фіскальної служби у Чернігівській області від 06.05.2016 № 1462/10/25-01-13-02-10 за 2014 рік відповідачем нараховано та перераховано єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в сумі 7723,01 грн, тому позивачем зроблено висновок, що до актів форми Кб-2в, в складі загальновиробничих витрат Підприємцем включено суми єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в розмірі 36937,99 грн фактична сплата та нарахування якого не підтверджено документально (різниця між 44661,0 грн (включено до актів форми Кб-2в) та 7723,01 грн (нараховано та сплачено до бюджету фактично).

Позивачем встановлено, що вказані суми не уточнені Управлінням ЖКГ Чернігівської міської ради на стадії взаєморозрахунків за обсяги виконаних робіт на підставі даних про фактичні величини цих витрат по кожному об'єкту, чим порушено вимоги п. 4.3.2 ДСТУ-Н Б Д.1.1, 2, 3:2013, п. 3 додатку 1 до Методичних рекомендацій з формування собівартості будівельно-монтажних робіт, затверджені наказом Мінрегіонбуду України від 31.12.2010 № 573, абзацу 1 п. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 9 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010 №2464-VI, чим завищено вартість виконаних робіт на суму 44325,58 грн з урахуванням податку на додану вартість, та завдано збитків загальному фонду міського бюджету в сумі 44 325,58 грн.

06.06.2016 позивачем на адресу Управлінням ЖКГ Чернігівської міської ради направлено вимогу №25-06-18-14/3703 "Щодо усунення порушень законодавства" зі строком зворотного інформування до 06.09.2016. Кошти у сумі 44325,58 грн до місцевого бюджету повернуті не були.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У доводах касаційної скарги контролюючий орган вказує, зокрема на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неврахування того, що вимога органу державного фінансового контролю в частині стягнення з Підприємця коштів в сумі 44325,58 грн є невиконаною, а кошти до бюджету не повернутими, що надає право контролюючому органу звертатись до суду в інтересах держави про стягнення вказаних коштів. Зазначена позиція, на думку скаржника підтверджується висновками Верхового Суду України у постановах 15 квітня 2014 року №21-40а14, № 21-63а14, від 28 жовтня 2014 року №21-462а14.

9. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в якому вказує на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, у зв'язку з чим просить залишити касаційну скаргу контролюючого органу без задоволення, а постанову рішення судів попередніх інстанцій просить залишити без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

10. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень):

10.1. Частина друга статті 2.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

10.2. Пункт 7 частини першої статті 3.

Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

10.3. Частина друга статті 4.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

10.4. Пункт 1 частини другої статті 17.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

11. Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції на час виникнення спірних правовідносин):

11.1. Стаття 1.

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

11.2. Частини перша та друга статті 2.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

11.3. Пункти 7,10,13 статті 10.

Органу державного фінансового контролю надається право:

- пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

11.2. Частина друга статті 15.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

12. Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин):

12.1. Пункт 4.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема:

- вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства.

- звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

12.1. Пункт 6.

Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку:

- установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства;

- при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.

14. Орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

15. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання.

Таким чином орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль саме щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене статтею 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

16. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина 1 ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

17. Так, позивачем у цій справі є Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, як суб'єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якої визначено Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з яким їй надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою, а саме ж Управлінням житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, які і мають публічно-правовий характер.

Однак, спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області стягнути з Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 завдані загальному фонду міського бюджету збитки, які виникли у зв'язку із завищенням останнім вартості виконаних робіт на суму 44325,58 грн під час виконання умов договору підряду, що був укладений Підприємцем з Комунальним підприємством "Зеленбуд" Чернігівської міської ради

Тобто, суб'єкт владних повноважень заявив позовні вимоги до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, який не є підконтрольною установою, владних управлінських функцій відносно відповідача Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області не здійснює, а тому й права позивача на звернення до суду з цим адміністративним позовом до непідконтрольної їй установи, тобто до суб'єкта господарської діяльності про стягнення коштів (збитків) закон також не передбачає.

Отже, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області не має права на звернення до адміністративного суду з позовом до непідконтрольної установи - Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про стягнення коштів у зв'язку із завищенням останнім вартості виконаних робіт під час виконання умов договору, оскільки чинним законодавством такого права у контролюючого органу не передбачено, а відповідач не був підконтрольною установою стосовно позивача при проведенні позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

18. Частиною 1 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно Частиною 1 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України).

19. Враховуючи, що спір за позовом суб'єкта владних повноважень - Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про стягнення коштів, звернений до непідконтрольної установи (особи), та не має ознак публічно-правового характеру, а стосується господарсько-правових відносин між Підприємцем та КП "Зеленбуд" Чернігівської міської ради, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування рішень судів попередніх інстанцій та закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених п. 1 частини 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час прийняття судового рішення).

Керуючись статтями 341,345,349,354,355,356,359, пунктом 4 частини першої Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 у справі №825/1691/16 скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.........................................

І. Я. Олендер

І. А. Гончарова

Р. Ф. Ханова,

Судді Верховного Суду