Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.08.2018 року у справі №826/17/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

11 вересня 2018 року

справа №826/17/16

адміністративне провадження №К/9901/55055/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції матеріали адміністративної справи № 826/17/16

за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Державна продовольчо-зернова корпорація України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Державна продовольчо-зернова корпорація України»

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2018 року у складі колегії суддів Пащенка К. С, Чудак О. М., Шейко Т. І.

та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року у складі колегії суддів Кучми А. Ю., Аліменка В. О., Безіменної Н. В.

У С Т А Н О В И В:

ПРОЦЕДУРА

30 грудня 2015 року Публічне акціонерне товариство «Державна продовольчо-зернова корпорація України» (далі - Товариство, підконтрольна установа, позивач у справі) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Служба, контролюючий орган, відповідач у справі) про визнання протиправними дій відповідача щодо неврахування заперечень позивача на довідку від 24 вересня 2015 року № 07-21/45 перевірки фінансово-господарської діяльності у Товариства за період з 01 квітня 2014 року по звітний місяць 2015 року та зобов'язання відповідача врахувати заперечення позивача на довідку від 24 вересня 2015 року № 07-21/45 перевірки фінансово-господарської діяльності у Товариства за період з 01 квітня 2014 року по звітний місяць 2015 року.

Позовні вимоги мотивовані спростуванням обставин, встановлених за результатами перевірки та викладених у довідці.

14 березня 2018 року рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року, у задоволенні позову Товариству відмовлено.

03 липня 2018 року позивачем подано касаційну скаргу до Верховного Суду.

26 липня 2018 року касаційна скарга передана судді-доповідачу.

01 серпня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/17/16.

16 серпня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу.

16 серпня 2018 року справа № 826/17/16 надійшла до Верховного Суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється в попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

24 вересня 2015 року за результатами проведення, на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 23 квітня 2015 року № 17507/0/1-15 та відповідно до наказу Державної фінансової інспекції України від 15 травня 2015 року № 104 «Про створення робочої групи для проведення перевірки», перевірки фінансово-господарської діяльності у підконтрольної установи за період з 01 квітня 2014 року по завершений звітній місяць 2015 року контролюючим органом складено загальну довідку № 07-21/45.

08 жовтня 2015 року позивачем направлено відповідачу заперечення № 130-2-12/5289 на загальну довідку від 24 вересня 2015 року № 07-21/45.

06 листопада 2015 року за результатами розгляду вказаних заперечень відповідачем складено та затверджено висновки на заперечення до довідки від 24 вересня 2015 року № 07-21/45.

Не погоджуючись з результатами розгляду вказаних заперечень, позивач подав позов до суду.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що висновки відповідача від 06 листопада 2015 року прийняті в установлений законодавством строк, не містять приписів вчинити обов'язкові дії позивачу та не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення прав позивача.

ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовної заяви суди попередніх інстанцій виснувалися з меж заявлених позовних вимог та системного аналізу положень чинного законодавства України, за змістом яких дії відповідача з розгляду заперечень та складення висновків є лише службовою діяльністю спеціалістів, які склали зазначену довідку на виконання своїх посадових обов'язків, тому самі по собі вказані дії не створюють для суб'єкта господарювання жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав.

Суд апеляційної інстанції додатково зауважив, що результати перевірки, заперечення та зауваження до акту перевірки, висновки щодо них не є нормативно-правовим актом чи актом індивідуальної дії, не покладають на позивача обов'язків, не порушують та не обмежують права, а є лише узагальненням вчинених дій, результатом яких вже є безпосередньо рішення суб'єкта владних повноважень, що і породжує правові наслідки.

ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

У касаційній скарзі обґрунтовується порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме пунктів 1, 14-1 Порядку проведення перевірки робочими групами центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2006 року № 886, статей 2, 242, 246 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник доводить, що судами попередніх інстанцій не враховано, що у подальшому відповідач погодився із тим, що більшість порушень усунуто, а по деяких порушеннях взагалі неможливо їх усунути, у зв'язку з відсутністю такого механізму. На думку позивача, судами здійснено неповне дослідження обставин справи, оскільки не досліджувалося питання коли саме усунуті встановлені порушення: на час розгляду заперечень або в подальшому, чому не вживалися заходи для усунення фактів порушення законодавства з боку Товариства, якщо вони мали місце. У зв'язку з цим суди обох інстанцій не розглянули докази та доводи позивача, які зазначені в позовній заяві та апеляційній скарзі, тим самим не надали належної оцінки всім обставинам справи.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволенні, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що під час проведення перевірки та розгляду заперечень діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Факт вжиття конкретних заходів для усунення фактів порушення законодавства не охоплюється предметом розгляду у цій справі. Контролюючий орган вказує, що задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті позовні вимоги, які відновлюють фактично порушені права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 року 2017 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, відтак Верховний Суд зазначає про неприйнятність доводів скаржника про неповноту дослідження судами попередніх інстанцій доказів на предмет встановлення певних обставин.

Щодо застосування норм процесуального права

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

ОЦІНКА ДОВОДІВ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

а) Нормативне регулювання

Процедура проведення перевірки робочими групами центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання державного сектору економіки за дорученням Прем'єр-міністра України регламентована Порядком проведення перевірки робочими групами центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2006 року № 886 (далі - Порядку № 886).

Центральний орган виконавчої влади, якому доручено провести перевірку, або його територіальний орган (далі - головний виконавець) утворює з урахуванням мети (тематики) перевірки робочу групу, до складу якої включаються спеціалісти інших центральних органів виконавчої влади або їх територіальних органів (далі - співвиконавці), що зазначені у рішенні чи визначені у разі потреби головним виконавцем і мають високий рівень фахової підготовки.

За змістом пунктів 13, 14 Порядку № 886 у разі виявлення порушень визначається їх вплив на розмір платежів до бюджетів і державних фондів, фінансові результати діяльності об'єкта контролю, розмір прибутку, величину активів держави (фінансові втрати, втрачена вигода, збитки тощо). Результати виконання завдань, визначених у робочому плані, оформлюються окремою довідкою (актом) на бланку відповідного центрального органу виконавчої влади (його територіального органу), що підписується керівником, членами робочої групи та керівником об'єкта контролю.

За наявності заперечень (зауважень) до змісту довідки (акта) об'єкт контролю подає їх не пізніше ніж протягом п'яти робочих днів після надходження довідки (акта) центральному органові виконавчої влади (його територіальному органові), спеціалісти якого склали зазначену довідку (акт). Керівник центрального органу виконавчої влади (його територіального органу) зобов'язаний подати протягом десяти робочих днів об'єктові контролю та головному виконавцеві висновки за результатами розгляду таких заперечень (зауважень).

Пунктом 14-1 Порядку № 886 за результатами перевірки головний виконавець і співвиконавці вживають у межах своїх повноважень заходів для усунення фактів порушення законодавства, притягнення до відповідальності винних у їх допущенні працівників об'єкта контролю та здійснюють контроль за виправленням таким об'єктом становища.

б) Способи судового захисту та предмет позову

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, серед іншого, шляхом визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Предмет позову становить матеріально-правову вимогу позивача до відповідача. Характер позовної вимоги визначається характером спірних матеріальних правовідносин, з якого випливає вимога позивача. Предмет позову та обраний позивачем спосіб судового захисту визначають предмет доказування у кожній конкретній справі.

У цій справі, як привільно встановлено судами попередніх інстанцій, предметом позову є вимога щодо протиправності дій відповідача щодо неврахування заперечень позивача на довідку від 24 вересня 2015 року № 07-21/45 перевірки фінансово-господарської діяльності у Товариства.

Саме тому судами попередніх інстанцій обґрунтовано досліджувалися виключно ті обставини, що входять до предмету доказування, виходячи їз предмету позовних вимог та обраного позивачем способу захисту.

в) Щодо відсутності негативних наслідків

Суб'єкти владних повноважень, в тому числі контролюючі органи, можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії. Лише обов'язкові до виконання рішення компетентного органу (наприклад вимога) можуть породжувати правові наслідки для відповідних осіб. Акт перевірки, складений у межах спірних відносин, за своєю правовою природою та змістовним навантаженням таких наслідків не породжує, оскільки містить лише опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу. Судами попередніх інстанцій встановлена також відсутність інших негативних наслідків, що підтверджується і самим позивачем у касаційній скарзі.

Спростування доводів, викладених у запереченнях до акта перевірки, та неврахування їх відповідним контролюючим органом є складовою його компетенції, висновки за результатами розгляду таких заперечень самі по собі не тягнуться за собою жодних негативних наслідків для суб'єкта господарювання. Факт використання висновків акта перевірки або інформації, яка в ньому міститься, не у службових цілях, поза реалізацією владних управлінських функцій відповідача позивачем не доводиться.

г) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга податкового органу залишається без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Державна продовольчо-зернова корпорація України» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року у справі № 826/17/16 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Р.Ф.Ханова

Судді І.А.Гончарова

І.Я.Олендер