Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 травня 2018 року

Київ

справа №766/7172/17

адміністративне провадження №К/9901/46341/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А.,

суддів - Ханової Р.Ф., Олендера І.Я.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Херсонської міської ради Херсонської області

на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 21.09.2017 (суддя Дорошинська В.Е.)

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (судді Кравченко К.В., Джабурія О.В., Вербицька Н.В.) від 24.01.2018

у справі №766/7172/17

за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3

до Херсонської міської ради

третя особа без самостійних вимог на предмет спору - секретар Херсонської міської ради Урсуленко Олена Борисівна

про визнання рішення протиправним і його скасування, -

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулись до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017 року. В обґрунтування вимог позивачі зазначили, що відповідачем прийнято рішення №580 «Про зміни до міського бюджету на 2017 рік» в порушення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Бюджетного кодексу України, Регламенту Херсонської міської ради, оскільки не було забезпечено його попередній розгляд виконавчим комітетом Херсонської міської ради, постійними комісіями Херсонської міської ради, а проект рішення не було опубліковано на офіційному сайті Херсонської міської ради та її виконавчих органів.

Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 21.09.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2018, позов задоволено частково: визнано рішення позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання від 24.03.2017 року (Рішення № 580), «Про зміни до міського бюджету на 2017 рік» протиправним.

В задоволенні решти вимог відмовлено.

Не погодившись з судовими рішеннями Херсонська міська рада звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просило їх скасувати та відмовити в задоволенні позову. При цьому скаржник зазначив, що суди дійшли помилкового висновку щодо протиправності дій відповідача під час прийняття оскаржуваного рішення та не врахували, що позивачі не обґрунтували належним чином, яким чином рішенням міської ради порушуються їх права та інтереси.

Позивачі та третя особа відзиву на касаційну скаргу не надали.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Відповідно до статті 159 КАС України (в редакції, що діяла до 15.12.2015р.) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вищенаведені вимоги кореспондуються з приписами статті 242 КАС України (в редакції, що діє з 15.12.2015), відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій цим вимогам не відповідають в зв'язку з наступним.

З наданих під час розгляду справи відповідачем доказів вбачається, що позивачі ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є депутатами Херсонської міської ради VII скликання та брали участь у пленарному засіданні міської ради 24.03.2017, на якому було прийнято рішення № 580 «Про зміни до міського бюджету на 2017 рік».

Рішенням Херсонської міської ради від 20.07.2017 року №730 визнано таким, що втратило чинність рішення міської ради 24.03.2017 № 580 «Про зміни до міського бюджету на 2017 рік».

Адміністративний позов ОСОБА_2 та ОСОБА_3 обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення міської ради прийнято з порушенням процедури підготовки проекту рішення до винесення його на голосування у пленарному засіданні.

В постанову Верховного Суду України від 7 лютого 2017 року у справі №800/45/16 висловлено наступну правову позицію :

«Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.

Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо, позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів»

Як під час розгляду справи в суді першої інстанції, так і під час апеляційного перегляду, відповідач обґрунтовував свої заперечення на адміністративний позов, зокрема, тим, що посиланням на те, що ОСОБА_2 та ОСОБА_3, які є депутатами Херсонської міської ради VII та брали участь у пленарному засіданні на якому прийнято оскаржуване рішення, не зазначили які саме права та інтереси позивачів порушують дії міської ради щодо організації підготовки проекту рішення до голосування не пленарному засіданні міської ради.

Попри це, судами не з'ясовано, які охоронювані законом права та інтереси позивачів реально порушено прийняттям рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017; чи звернулись позивачі з адміністративним позовом до суду як члени територіальної громади м. Херсон з приводу змісту рішення міськради про зміни до міського бюджету на 2017 рік, чи як депутати міської ради, яких діями відповідача було обмежено у реалізації повноважень, наданих депутатам місцевих органів самоврядування Законом України «Про місцеве самоврядування в України», тощо.

Таким чином судами не забезпечено повного і всебічно з'ясування обставин в адміністративній справі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу на новий розгляд.

Частиною 1 статті 353 КАС України обумовлено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Херсонської міської ради Херсонської області задовольнити частково.

Постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 21.09.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2018 скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.А. Гончарова

Судді Р.Ф. Ханова

І.Я. Олендер