Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.03.2020 року у справі №420/6317/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 420/6317/18

адміністративне провадження № К/9901/10471/20

Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л. О.,

суддів: Загороднюка А. Г., Соколова В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/6317/18

за позовом ОСОБА_1 до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про визнання незаконними та скасування рішень, зобов'язання повернути незаконно отримані кошти у вигляді премій до бюджету

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, постановлене суддею Єфріменком К. С.

на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Ступакової І. Г., суддів Бітова А. І., Лук'янчук О. В.

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування

1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області (далі - відповідач), в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просив суд:

1.1. визнати незаконним та скасувати рішення від 22 грудня 2017 року №27-VII "Про преміювання сільського голови";

1.2. визнати незаконним та скасувати рішення від 26 жовтня 2018 року №1132-VII "Про внесення змін до рішення Куяльницької сільської ради від 22 грудня 2017 року №27-VII "Про преміювання сільського голови";

1.3. визнати незаконним та скасувати рішення від 22 грудня 2017 року №30-VII "Про встановлення надбавок за високі досягнення у праці Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2" на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року №268;

1.4. зобов'язати голову Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області ОСОБА_2 повернути незаконно отримані кошти, у вигляді премій до бюджету.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що незважаючи на те, що премія є одним із видів додаткової, понад основну заробітну плату, винагороди, яка виплачується працівникам за результатами їх трудової діяльності та виробництва в цілому за показниками і умовами оцінки цих результатів, при прийнятті оскаржуваних рішень про призначення численних премій Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2. Куяльницька сільська рада не здійснила аналіз роботи сільського голови та не врахувала, що останній не виконав вимоги частини 7 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" в частині звітування не рідше одного разу на рік про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. Перебуваючи на посаді з жовтня 2017 року Куяльницький сільський голова ОСОБА_2, не зважаючи на численні заохочення, у вигляді різноманітних премій, жодного разу не прозвітував навіть перед радою про свою роботу. При цьому, виплата премій сільському голові здійснюється за бюджетні кошти, тобто кошти всієї територіальної громади.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач скаржиться абстрактно, без жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних рішень на конкретні реальні індивідуально виражені його права, свободи чи інтереси, що свідчить про відсутність предмету захисту у суді. За висновками судів, спірні рішення Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області безпосередньо не порушують права ОСОБА_1 чи охоронювані законом його інтереси, тоді як задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

5.13 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду 11 березня 2019 року та постанови П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року, у якій скаржник з урахуванням уточненої касаційної скарги просить скасувати оскаржувані судові рішення та визнати незаконним і скасувати рішення Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22 грудня 2017 року № 27-VII та від 26 жовтня 2018 року № 1132-VII "Про встановлення щомісячних премій Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2", визнати незаконним та скасувати рішення від 22 грудня 2017 року №30-VII "Про встановлення надбавок за високі досягнення у праці Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2" на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року №268; зобов'язати голову Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області ОСОБА_2 повернути незаконно отримані кошти, у вигляді премій і надбавок до бюджету.

6. У касаційній скарзі скаржник посилається на відсутність правового висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах. Вказує на те, що прийняття сільською радою оскаржуваних рішень про встановлення необґрунтованих премій та надбавок сільському голові без реального виконання останнім покладених на нього територіальною громадою завдань є порушенням його прав як члена територіальної громади, оскільки виплата премій сільському голові здійснюється за бюджетні кошти, тобто кошти всієї територіальної громади.

6.2. Скаржник просить врахувати, що його права та законні інтереси, як члена громадської організації Аграріїв Подільського району, зухвало нехтуються Куяльницьким сільським головою ОСОБА_2, який ігнорує неодноразові запрошення його на збори означеної громадської організації, на яких остання має намір задати сільському голові низку питань місцевого значення. Для встановлення премій та надбавок в завищених розмірах необхідним є встановлення факту перевиконання особою поставлених завдань, якісного та своєчасного виконання посадових та службових обов'язків, чого у випадку роботи Куяльницького сільського голови не встановлено.

7.13 квітня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л. О., суддів Загороднюк А. Г., Соколов В. М.

8. Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л. О. від 09 вересня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

10. Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Установлені судами фактичні обставини справи

11. На сесії Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області 22 грудня 2017 року було прийнято рішення №27-VII "Про преміювання сільського голови", яким сесія надала згоду на щомісячне преміювання Куяльницького сільського голови ОСОБА_2 у розмірі 50% до окладу, з урахуванням надбавки за ранг і вислугу років, за якісне та своєчасне виконання посадових обов'язків.

12. В подальшому, за рекомендаціями постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку, інвестицій та міжнародного співробітництва, з метою упорядкування структури та умов оплати праці, у межах затвердженого фонду оплати праці, на сесії Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області 26 жовтня 2018 року прийнято рішення №1132-VII "Про внесення змін до рішення Куяльницької сільської ради від 22 грудня 2017 року №27-VII "Про преміювання сільського голови", яким вирішено:

12.1. внести зміни до рішення Куяльницької сільської ради від 22 грудня 2017 року №27-VII "Про преміювання сільського голови", виклавши пункт 1 рішення у такій редакції: "Дати згоду на щомісячне преміювання Куяльницького сільського голови ОСОБА_2 у розмірі 100% до окладу, з урахуванням надбавки за ранг і вислугу років, за якісне та своєчасне виконання посадових обов'язків";

12.2. преміювати Куяльницького сільського голову ОСОБА_2 за результатами III кварталу у розмірі 100% від окладу;

12.3. преміювати Куяльницького сільського голову до професійного свята - Дня місцевого самоврядування, у розмірі 100% від окладу.

13. Рішенням Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22 грудня 2017 року №30-VII "Про встановлення надбавок за високі досягнення у праці Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2" сільському голові була встановлена надбавка за високі досягнення у праці у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг та вислугу років.

14. Не погоджуючись з правомірністю рішень Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22 грудня 2017 року №27-VII та №30-VII, від 26 жовтня 2018 року №1132-VII щодо встановлення Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 премій та надбавок за високі досягнення у праці, ОСОБА_1 оскаржив вказані рішення в судовому порядку.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

15. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Згідно з приписами частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частини 4 статті 328 КАС України.

17. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 23 червня 2020 року слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України.

18. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, однак не конкретизує щодо якої саме норми матеріального права відсутній висновок Верховного Суду.

19. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначу статтею 242 КАС України.

20. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина 3 статті 351 КАС України).

21. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

22. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

23. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

24. Частиною 1 статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

25. Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

26. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС України).

27. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

28. Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

29. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

30. Системний аналіз наведених вищевказаних норм дає підстави для висновку, що право на оскарження акту індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

31. Як слідує зі встановлених у справі обставин, позивачем оскаржується рішення Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22 грудня 2017 року №27-VII "Про преміювання сільського голови"; рішення від 26 жовтня 2018 року №1132-VII "Про внесення змін до рішення Куяльницької сільської ради від 22 грудня 2017 року №27-VII "Про преміювання сільського голови"; рішення від 22 грудня 2017 року №30-VII "Про встановлення надбавок за високі досягнення у праці Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2" на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року №268.

32. Аналіз змісту вказаних вище рішень дає підстави для висновку, що останні за своєю суттю є актами індивідуальної дії, які пов'язані із проходженням сільським головою публічної служби, і породжує права та обов'язки тільки для визначеного в ньому кола осіб (в даному випадку - Куяльницького сільського голови ПаламарчукаС. М. ).

33. Таким чином, аналіз суб'єктного складу даного спору та природи спірних правовідносин, як таких, що не відповідають статті 2 КАС України, свідчить про відсутність порушеного права позивача, яке б потребувало судового захисту, про що правильно вказали суди попередніх інстанцій.

34. Ні із змісту позовної заяви, а ні із змісту касаційної скарги не вбачається, яким чином визначення сільською радою відсотку премії на надбавки за високі досягнення у праці, встановлені Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 за наслідками його роботи на посаді сільського голови, впливають на права, свободи та законні інтереси позивача.

35. Позивачем не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.

36. Судами попередніх інстанцій не встановлено, що позивач безпосередньо є потерпілим від оскаржуваних рішень відповідача та що вони спричинили суттєвий негативний вплив саме на позивача і він зазнав реальної шкоди.

37. Заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тож у випадку встановлення відсутності порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, під час розгляду справи по суті є самостійною та достатньою підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

38. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

39. Аналогічного підходу Верховний Суд дотримується, зокрема у постановах від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, від 04 березня 2020 року у справі № 823/1665/17 і Суд не знаходить підстав для відступу від цієї правової позиції у цій справі.

40. Колегія суддів Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про те, що прийняття сільською радою оскаржуваних рішень про встановлення необґрунтованих премій та надбавок сільському голові без реального виконання останнім покладених на нього територіальною громадою завдань є порушенням його прав як члена територіальної громади, оскільки виплата премій сільському голові здійснюється за бюджетні кошти, тобто кошти всієї територіальної громади, з огляду на таке.

41. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Позивач реалізує своє право на участь у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України через представницький орган територіальної громади - Куяльницьку сільську раду. В даному випадку, прийняття відповідачем оскаржуваних рішень не може розцінюватись як порушення прав позивача на участь у бюджетному процесі, оскільки саме до повноважень сільської ради, яка діє, в тому числі, від імені позивача, належить розгляд цього питання.

42. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі постановлено з додержанням норм процесуального та матеріального права, підстави для їх скасування відсутні.

43. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

44. Доводи та аргументи ОСОБА_1, наведені ним у касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

45. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

46. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

47. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

48. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення судів попередніх інстанцій відсутні.

49. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

50. Таким чином, зважаючи на приписистатті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року у справі № 420/6317/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ. О. Єресько А. Г. Загороднюк В. М. Соколов