Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.08.2020 року у справі №464/1970/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2020 року

м. Київ

справа №464/1970/17

адміністративне провадження №К/9901/44495/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І. В.,

суддів: Берназюка Я. О., Шарапи В. М.

розглянувши у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Рибачука А. І., Багрія В. М., Старунського Д. М. від 14 вересня 2017 року

у справі № 464/1970/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будімпекс-2000"

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові

про визнання протиправними та скасування приписів і постанов,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Будімпекс-2000" (далі також - позивач, ТзОВ "Будімпекс-2000") звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати приписи відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07 лютого 2017 року та постанови відповідача про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07 березня 2017 року № 0006-вих-1234/30, №0006-вих-1234/31.

2. Постановою Сихівського районного суду міста Львова від 06 червня 2017 року позов задоволено.

3. Не погодившись із зазначеною постановою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року апеляційну скаргу відповідача задоволено частково. Постанову Сихівського районного суду міста Львова від 06 червня 2017 року у справі № 464/1970/17 скасовано в частині задоволення вимог про визнання протиправними та скасування приписів Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07 лютого 2017 року та прийнято в цій частині нову постанову, якою відмовлено в задоволенні цих вимог. В решті постанову залишено без змін.

5. У жовтні 2017 року відповідачем подано до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року, у якій просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені позову.

6. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження у справі № 464/1970/17.

7.15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

8. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

9. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1Перехідних положень КАС України справа передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

10. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 серпня 2020 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Желєзного І. В., суддів: Берназюка Я. О., Шарапи В. М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТзОВ "Будімпекс-2000" на праві колективної власності належить побутове приміщення за адресою: м. Львів, вул.

Зелена, 149, корпус 4, загальною площею 1437.0 м2.

12. Частина цього приміщення загальною площею 34,30 м2 передана позивачем в оренду Львівській філії Приватного акціонерного товариства "Солді і Ко" "Солді-Львів" (далі - ЛФ ПАТ "Солді і Ко" "Солді-Львів") на підставі договору оренди нежитлового приміщення від 01 липня 2016 року № 12 та акта приймання-передачі нерухомого майна від 01 липня 2016 року.

13.01 лютого 2017 року позивачем подано відповідачу декларацію про початок виконання підготовчих робіт № 2-2233/АЛ-0006 та декларацію про початок виконання будівельних робіт № 2-2235/АЛ-0006 на здійснення реконструкції частини нежитлових приміщень першого поверху по вулиці Зеленій, 149, корпус 4 у м.

Львові, загальною площею 34.4 м2 під офіс з влаштуванням дверного прорізу на місці віконного отвору.

14.07 лютого 2017 року відповідачем проведено перевірку достовірності даних в поданих деклараціях про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, під час якої виявлено, що будівельні роботи з реконструкції нежитлового приміщення вже здійснені без реєстрації вказаних вище декларацій, чим порушено вимоги частини 5 статті 26, пункту 2 частини 1 статті 34 та абзацу 3 частини 2 статті 35 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі Закон № 3038-VI), внаслідок чого складено відповідні акти перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, норм, державних стандартів та правил.

15.08 лютого 2017 року відповідач листами № 0006-828 та № 0006-829 повідомив ТзОВ "Будімпекс-2000" про наявні в деклараціях про початок виконання підготовчих і будівельних робіт недоліки та повернув декларації на доопрацювання.

16.07 березня 2017 року відповідачем винесено постанови про накладення на позивача штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 006-вих-1234/30, №006-вих-1235/31, зокрема, за внесення ним недостовірних даних до поданих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт в розмірі 32
000,00 грн та 57 600,00 грн.

17. Не погодившись із винесеними постановами позивач оскаржив їх до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що оскаржувані приписи та постанови винесені протиправно, оскільки відповідачем не здійснено реєстрацію поданих ним декларації про початок виконання підготовчих робіт та декларації про початок виконання будівельних робіт від 01 лютого 2017 року, а відтак протиправно притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу за наведення у них недостовірних даних. Крім того, реконструкцію частини нежитлових приміщень першого поверху (літ. "5 " та "6", загальною площею 34.9 м2) на вулиці Зеленій, 149, корпус 4 у м. Львові під офіс з влаштуванням дверного прорізу на місці віконного отвору здійснено не позивачем, а орендарем вказаного приміщення ЛФ ПАТ "Солді і Ко" "Солді-Львів", який і повинен нести відповідальність за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

19. Представники відповідача проти задоволення позову заперечили, оскільки перевірка проводилася з дотриманням вимог законодавства, а тому відсутні підстави для визнання протиправними та скасування складених за результатами перевірки документів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив із того, що позивач не може нести відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у повернутих деклараціях про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, оскільки такі не можуть вважатися поданими.

21. Частково задовольняючи апеляційну скаргу та частково скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що замовником будівництва завершено будівельні роботи щодо реконструкції частини нежитлових приміщень першого поверху (літ. "5 " та "6", загальною площею 34.9 м2) на вулиці Зеленій, 149, корпус 4 у м. Львові під офіс з влаштуванням дверного прорізу на місці віконного отвору без зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, що і послужило підставою для винесення оскаржуваних приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07 лютого 2017 року.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

22. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, оскільки прийнята з неповним з'ясуванням обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, а тому підлягає скасуванню. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що заповнивши та подавши до відповідача декларацію про початок виконання будівельних робіт, позивач визнав себе замовником будівництва та вніс недостовірні дані до такої, за що законом передбачена відповідальність.

23. Від позивача до суду надійшли заперечення на касаційну скаргу в яких зазначає, що у касаційній скарзі відсутні будь які підстави для її задоволення та скасування рішення суду апеляційної інстанції.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

28. За змістом статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ~law17~) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

29. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

30. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

31. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

32. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

33. Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 № 553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

34. Відповідно до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 2466 повнота даних - це інформація, надана замовником у поданих документах, в обсязі, достатньому для прийняття рішення про реєстрацію декларації про початок виконання підготовчих робіт та декларації про початок виконання будівельних робіт (далі - декларації).

35. Нормативно-правовим актом, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт є Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553).

36. Відповідно до пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

37. Згідно з пунктом 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

38. У цьому ж пункті наведено вичерпний перелік підстав призначення та проведення позапланових перевірок, зокрема:

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.

39. Проаналізувавши наведені норми права, колегія суддів вважає, що передумовою для призначення і проведення перевірки з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт є факт її реєстрації у встановленому порядку.

40. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі № 361/2536/16-а.

41. При цьому, пункт 7 Порядку №553 містить вказівку на те, що позапланова перевірка достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації може проводитись протягом трьох місяців з дня подання відповідних декларацій.

42. ~law18~ встановлено п'ятиденний строк для прийняття органом державного архітектурно-будівельного контролю рішення про реєстрацію поданих декларацій.

43. ~law19~ передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт щодо об'єктів будівництва, що належать до І -ІІІ категорій складності.

44. Абзацом 1 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР) визначено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів, або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації.

45. Судами попередніх інстанції встановлено, що декларація про початок виконання підготовчих робіт та декларація про початок виконання будівельних робіт повернуті позивачу на доопрацювання і повторно ним подані не були.

46. Згідно з частиною 12 статті 2 Закону № 208/94-ВР у разі вчинення суб'єктами містобудування двох або більше правопорушень штрафи накладають за кожне вчинене правопорушення окремо.

47. За змістом ~law21~ замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

48. На підставі аналізу наведених норм права, зокрема ~law22~, колегія суддів дійшла висновку, що поняття "подання декларації" як складова підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних включає і реєстрацію (прийняття) Інспекцією цієї декларації. У разі використання Інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом № 208/94-ВР за порушення норм ~law23~.

49. Такий правовий висновок зроблено, зокрема Верховним Судом України та Верховним Судом під час розгляду справ з аналогічними правовідносинами у постановах від 02 червня 2015 року у справі № 816/6496/13а та від 23 січня 2018 року у справі № 808/4380/14, відповідно.

50. Під час розгляду цієї справи Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку.

51. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

52. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

53. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

54. Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

55. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

56. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

57. Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

58. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, /Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа