Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.04.2019 року у справі №9901/184/19

УХВАЛА

16 квітня 2019 року

Київ

справа №9901/184/19

адміністративне провадження №П/9901/184/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мороз Л. Л., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

12.04.2019 ОСОБА_1 (АДРЕСА_1) звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (вул. Мельникова, 81-Б, м.

Київ, 04050), в якому просить:

- визнати незаконним рішення КДКП від 14.01.2019 №49дс-19 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження;

- зобов'язати КДКП відкрити дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 про вчинення заступником керівника Київської місцевої прокуратури № 9 міста Києва ОСОБА_2 та прокурором цієї ж прокуратури ОСОБА_3 дисциплінарного проступку.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження винесене незаконно, необґрунтовано, є таким, що протирічить положенням Конституції України та міжнародним правовим актам в сфері захисту прав людини, зокрема, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Позивач вказує, що висновки Комісії щодо ненадання жодного рішення суду, яким встановлено порушення цими прокурорами чиїх-небудь прав або вимог закону не відповідають дійсності, оскільки нею було повідомлено, що Прокуратурою міста Києва провадиться досудове розслідування за кримінальним провадженням №42018100000000963 від 12.10.2018 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2. ст. 382 КК України, а саме за фактом злочинної бездіяльності, допущеної працівниками слідчого відділу Солом'янського управління поліції ГУ НП в м. Києві та Київської місцевої прокуратури №9 під час досудового розслідування у даному кримінальному проваджені.

Зазначає, що згідно ухвали слідчого судді Солом'янського районного суду міста Києва від 28.03.2018 у справі № 760/7765/18, задоволена скарга ОСОБА_1 та встановлені конкретні строки (10 днів) для проведення певних слідчих і процесуальних дій в кримінальному провадженні №12017100090002742. Ухвалою слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 11.09.2018 у справі №757/34526/18-к, задоволена скарга ОСОБА_1 на бездіяльність уповноважених осіб прокуратури міста Києва, яка полягає у невнесенні відомостей до ЄРДР за заявою про вчинення, зокрема, прокурорами Київської місцевої прокуратури №9, кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст. 382 КК України (тобто умисне невиконання ухвали слідчого судді Солом'янського районного суду міста Києва від
28.03.2018 в справі № 760/7765/18 про термінове виконання слідчих та процесуальних дій в кримінальному провадженні №12017100090002742).

На думку позивача, незважаючи на наявність двох судових рішень, якими встановлені факти бездіяльності прокурорів, злісного ухилення ними від виконання своїх посадових обов'язків, передбачених Законом України "Про прокуратуру", покриття особи, яка вчинила щодо скаржника, яка є потерпілою, кримінальне правопорушення, а саме заподіяла їй тілесні ушкодження середнього ступеню тяжкості, Комісія, своїм рішенням безпідставно не вбачає підстав для відкриття дисциплінарного провадження стосовно винних прокурорів.

Так, з оскаржуваного рішення від 14.01.2019 №49дс-19 вбачається, що згідно з доводами дисциплінарної скарги прокурор ОСОБА_3 та заступник керівника Київської місцевої прокуратури № 9 міста Києва ОСОБА_2 не виконують службові обов'язки під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням №12017100090002742 від 14.03.2017, що проявилися у неналежному розгляді клопотань ОСОБА_1 з приводу затримання ОСОБА_4 та притягнення його до кримінальної відповідальності.

Разом із цим, згідно з висновками Комісії, скаржником не надано жодного рішення суду, яким встановлено порушення цими прокурорами чиїх-небудь прав або вимог закону.

Таким чином, встановивши наявність підстав для відмови у відкритті дисциплінарного провадження, на підставі положень статей 45, 46 Закону України "Про прокуратуру" КДКП своїм рішенням відмовила у відкритті дисциплінарного провадження щодо заступника керівника Київської місцевої прокуратури № 9 міста Києва ОСОБА_2 та прокурора цієї ж прокуратури ОСОБА_3

Аналіз позовних вимог та їх обґрунтування дають підстави для висновку, що позивач оскаржує рішення та діяльність КДКП щодо розгляду її дисциплінарної скарги.

Частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

відповідає позовна заява вимогам, встановленим статті 171 КАС України;

належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених статті 171 КАС України.

Проаналізувавши обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, суд приходить до висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом слід відмовити, виходячи з такого.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною 2 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття " охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як вбачається з матеріалів позовної заяви, позивач реалізувала своє право на звернення до відповідача, подавши скаргу про вчинення заступником керівника Київської місцевої прокуратури № 9 міста Києва ОСОБА_2 та прокурором цієї ж прокуратури ОСОБА_3 дисциплінарного проступку.

Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - ~law26~).

Відповідно до ~law27~ дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.

Згідно із ~law28~ дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

~law29~ встановлено, що право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до ~law30~ передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

~law31~ визначено також і правові підстави для відкриття або відмови у відкритті дисциплінарного провадження.

Так, відповідно до ~law32~ секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у ~law33~.

Так, відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті член Комісії своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

З рішення від 14.01.2019 №49дс-19, прийнятого Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, вбачається, що ОСОБА_1 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження стосовно заступника керівника Київської місцевої прокуратури № 9 міста Києва ОСОБА_2 та прокурора цієї ж прокуратури ОСОБА_3, оскільки скаржником до Комісії не надано рішень суду, яким встановлено порушення цими прокурорами чиїх-небудь прав або вимог закону.

Відповідно до пункту 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинне бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.

Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

Відповідно до ~law34~ прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення.

З наведеного вище правового регулювання вбачається, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку, підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному ~law35~ і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за ~law36~ не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується. При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства [пункт 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя].

Отже, прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.

~law37~ надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

Стосовно права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (~law38~).

З огляду на викладене, стверджувані позивачем порушення Комісією її суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до прокурорів заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують її індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

Рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги хоч і прийняте у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

З урахуванням викладеного та положення пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, даний позов, в контексті частини 3 статті 124 Конституції України, не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Отже, за такого правового врегулювання у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити.

Відповідно до вимог частини 2 статті 170 КАС України про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п'яти днів з дня надходження позовної заяви.

Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження..............

Л. Л. Мороз,

Суддя Верховного Суду