Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 990/309/25

провадження № 11-291заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Стрелець Т. Г.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Дашутіна І. В., Ємця А. А., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 липня 2025 року (судді Мацедонська В. Е., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Уханенко С. А., Кашпур О. В.) в адміністративній справі № 990/309/25 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Управління справами Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій щодо прийняття рішення, закону і зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Верховної Ради України в особі Управління справами Апарату Верховної Ради України (далі також - відповідач), у якому просив:

1) визнати протиправними, такими, що суперечать нормам Конституції України, дії відповідача, що вчинені у формі здійснення неналежної адміністративної процедури та нормотворчої діяльності, створення необґрунтованих документів (всупереч принципам, що внормовані статтею 3 Закону України від 24 серпня 2023 року № 3354-ІХ), які стали підставою для скасування прав і свобод позивача як учасника бойових дій, що внормовані пунктом 13.1 статті 13 Закону України від 1 липня 2004 року № 1961-IV «Про обов`язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» в редакції Закону України від 22 травня 2018 року № 2443-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо соціального захисту постраждалих учасників Революції Гідності та деяких інших осіб» (далі - Закон № 1961-IV в редакції Закону № 2443-VIII);

2) визнати протиправними, такими, що суперечать нормам Конституції України, дії відповідача щодо прийняття рішення та ухвалення Закону України від 21 травня 2024 року № 3720-ІХ «Про обов`язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» (далі - Закон № 3720-ІХ):

- у частині, що суперечить нормам статті 22 Конституції України;

- у частині скасування прав і свобод позивача як учасника бойових дій, що внормовані пунктом 13.1 статті 13 Закону № 1961-IV в редакції Закону № 2443-VIII, всупереч Конституції України;

3) визнати протиправними, такими, що суперечать нормам Конституції України, дії відповідача щодо впровадження в Україні всупереч статті 19 Конституції України правового нігілізму та самоправства як методів державного управління, що порушує право позивача:

- на належне врядування (GOOD GOVERNANCE);

- на прогнозованість застосування норм Конституції України як норм прямої дії;

4) зобов`язати відповідача поновити з дати скасування ним прав і свобод позивача у сфері обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів у межах змісту та в обсязі прав і свобод, що внормовані пунктом 13.1 статті 13 Закону № 1961- IV в редакції Закону № 2443- VIII, що гарантовано, зокрема, статтями 3 8 19 22 Конституції України.

2. Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 вказує на те, що має статус учасника бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим 27 жовтня 2023 року. У березні 2024 року позивач придбав автомобіль марки FORD SIERRA. Твердить, що станом на момент придбання транспортного засобу діяв Закон № 1961-IV в редакції Закону № 2443-VIII, пункт 13.1 статті 13 якого передбачав, що учасники бойових дій , які особисто керують належними їм транспортними засобами , звільняються від обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності на території України. Відшкодування збитків від дорожньо-транспортної пригоди, винуватцями якої є зазначені особи, проводить МТСБУ у порядку, визначеному цим Законом.

3. Отже, позивач з огляду на його статус був звільнений від обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності на території України.

4. Водночас Закон № 1961-ІV, який передбачав звільнення учасників бойових дій та інших пільгових категорій осіб від обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності на території України, втратив чинність на підставі Закону № 3720-ІХ, який введено в дію з 1 січня 2025 року.

5. Серед іншого законодавець у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 3720-ІХ передбачив, що учасникам бойових дій розмір страхової премії за внутрішнім договором страхування зменшується на 50 відсотків щодо транспортного засобу, який має робочий об`єм двигуна до 2500 сантиметрів кубічних або потужність електродвигуна до 100 кіловат включно та належить йому на праві власності, за умови керування таким транспортним засобом виключно страхувальником або особою, яка також належить до категорій, визначених цією частиною, та використання транспортного засобу без мети надання платних послуг з перевезення пасажирів та/або вантажу.

6. Позивач вважає, що з прийняттям Закону № 3720-ІХ відбулося очевидне звуження змісту та обсягу його існуючих прав і свобод, оскільки із січня 2025 року він повинен в обов`язковому порядку платно страхувати транспортний засіб. Покликається на порушення відповідачем приписів статей 3 8 19 22 58 60 68 Конституції України.

7. Твердить, що відповідач вчинив протиправні дії, які спрямовані на те, щоб завдати позивачу матеріальних збитків (непередбачуваних нових щорічних витрат) у формі примусу до сплати страхових платежів задля страхування цивільно-правової відповідальності на території України в разі особистого керування належним йому транспортним засобом, яких він не мав під час дії норми пункту 13.1 статті 13 Закону № 1961-IV в редакції Закону № 2443-VIII.

8. За такими аргументами просив задовольнити його позовну заяву.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

9. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 8 липня 2025 року відмовив у відкритті провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

10. Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті законів Верховна Рада України (далі - ВРУ, Рада) не здійснює владних управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Під час законодавчої функції парламент не перебуває у правовідносинах із позивачем, а отже, останній не може оскаржити до суду діяння (рішення) парламенту, вчинені (прийняті) ним при здійсненні цієї функції. Цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

11. Касаційний адміністративний суд також зазначив, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

12. Суд наголосив, що таке правозастосування відповідає актуальній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постановах від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 990/205/23, від 08 лютого 2024 року у справі № 990/315/23.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі та заяві

13. ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 8 липня 2025 року.

14. Позивач стверджує, що оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду явно суперечить висновкам Конституційного Суду України, викладеним у рішеннях № 6-зп від 25 листопада 1997 року, № 9-зп від 25 грудня 1997 року, № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року.

15. В аспекті згаданих вище рішень позивач наполягає, що частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, щокожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене. Частину другу статті 124 Конституції України необхідно розуміти так, що юрисдикція судів, тобто їх повноваження вирішувати спори про право та інші правові питання, поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

16. Апелянт запевняє, що спір,за вирішенням якого він звернувся до Касаційного адміністративного суду, віднесений до юрисдикції адміністративного суду. На його думку, ВРУ в цих правовідносинах виступає суб`єктом владних повноважень, який реалізує саме владні (управлінські) функції. Предметом судового оскарження в цій справі є акт суб`єкта владних повноважень - Закон № 3720-ІХ. Натомість суд першої інстанції навмисно здійснив підміну понять, що своєю чергою призвело до помилкового висновку, що позивач у межах цієї справи оскаржує управлінську діяльність відповідача. Касаційний адміністративний суд також не врахував, що право оскаржувати в порядку адміністративного судочинства акти, дії та бездіяльність ВРУ прямо закріплено у статті 266 КАС України.

17. ОСОБА_1 також вважає, що суд першої інстанції порушив його право на судовий захист, не роз`яснивши, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи.

18. Одночасно у прохальній частині апеляційної скарги позивач заявив такі клопотання (лексика та пунктуація оригіналу збережена):

«3.1 під час розгляду апеляційної скарги враховувати ВИКЛЮЧНО ОФІЦІЙНЕ тлумачення норм ст.ст. 55 64 124 Конституції УкраїниКонституційним Судом України, а також змісту інших норм Конституції України на кшталт п. 3 частини 1 ст. 85;

3.2 під час відправлення правосуддя здійснювати ДОСЛІВНЕ застосування норм Конституції України БЕЗ додавання до них неіснуючого змісту та або розширене тлумачення норми щодо її змісту без відповідних на це повноважень (приклад: у постанові від 26 лютого 2019 року Великої Палати Верховного Суду від у справі № 9901/787/18 (далі також - Постанова) міститься посилання на норму п. 3 ст. 85 Основного Закону України про те, що до повноважень ВРУ належить прийняття законів (зазначене відповідає дійсності).

В той же час Постанова містить твердження, яке НЕ ґрунтується на нормі п. 3 частини 1 ст. 85 Конституції України, НЕ міститься в ЖОДНОМУ Законі України та «МОЖЕ» вважатися ВИКЛЮЧНО припущенням окремих суддів, а саме, ЦИТАТА: «при цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.».

3.3 В разі відмови у задоволенні апеляційної скарги, в порядку ст.ст. 55 64 124 Конституції України, ВИКОНАТИ ІМПЕРАТИВНИЙ ОБОВ`ЯЗОК внормований частиною 6 ст. 170 КАС України та роз`яснити Позивачу, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд даної справи».

19. 30 вересня 2025 року через підсистему «Електронний суд» від позивача надійшла заява, у якій стисло стверджується про те, що суд першої інстанції позбавив його конституційного права на судовий захист від протиправних дій, бездіяльності та рішення ВРУ.

20. У цій заяві позивач також покликається на рішення у справі «Голдер (Golder) проти Сполученого Королівства», заява № 4451/70, від 21 лютого 1975 року, в якому Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вперше закріпив правило про те, що частина перша статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) містить невід`ємне право особи на доступ до суду.

Рух апеляційної скарги

21. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 8 жовтня 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 23 жовтня 2025 року.

Позиція відповідача щодо апеляційної скарги

22. Від Управління справами Апарату ВРУ надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому стверджується про те, що Управління справами відповідно до Постанови Верховної Ради України від 20 квітня 2000 року № 1678-ІІІ «Про структуру апарату Верховної Ради України» є структурним підрозділом Апарату Верховної Ради України і не наділено повноваженнями приймати закони та представляти інтереси в судах ВРУ. Тому не може бути належним відповідачем у цій справі. Просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 8 липня 2025 року без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

23. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги щодо порушення норм процесуального права судом першої інстанції, дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

24. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

25. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

26. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

27. Відповідно до положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

28. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).

29. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

30. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

31. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

32. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

33. Отже, положення статті 266 КАС України чітко визначають, що за її правилами оскарженню підлягають лише постанови ВРУ, а також її дії чи бездіяльність, що спростовує доводи апелянта про поширення дії цієї статті на всі акти ВРУ, в тому числі закони.

34. Такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 10 квітня 2025 року у справі № 990/48/25 (провадження № 11-60заі25).

35. Слід наголосити, що Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, за яким наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року в справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі № 9901/11/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 990/205/23, від 8 лютого 2024 року у справі № 990/315/23, від 29 серпня 2024 року у справі № 990/183/24, від 24 квітня 2025 року у справі № 990/72/25 та інші).

36. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06).

37. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

38. У цій справі позивач оскаржує дії ВРУ щодо прийняття закону (його окремих приписів), яким, як він стверджує, звужено його права і свободи. Способом захисту порушеного права позивач обрав зобов`язання ВРУ вчинити нормотворчу діяльність на підставі судового рішення.

39. Відповідно до положень норм розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи якої встановлюється Конституцією України (пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України) та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ).

40. У Рішенні Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98 наголошено, що ВРУ - єдиний орган законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.

41. Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру; процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.

42. Згідно з нормами зазначеного Регламенту створені ВРУ з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроєктів, які (дії) за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

43. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).

44. Отже, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, результат яких втілений у рішенні (дії чи бездіяльності) та може бути предметом оскарження до суду.

45. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

46. За такого правового регулювання Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що дії ВРУ, які оспорює позивач, за змістом та сутністю не є управлінською діяльністю, спори щодо правомірності здійснення повноважень у якій можуть бути предметом розгляду адміністративного суду. Дії щодо прийняття Закону № 3720-ІХ(його окремих положень), які позивач просить визнати протиправними охоплюються законотворчим процесом - виключною компетенцією ВРУ, судового контролю за якою Конституція і закони України не встановлюють. У такому випадку Рада не здійснює владних (управлінських) функцій, зокрема, щодо позивача, тоді як здійснення таких функцій є сутнісною ознакою тих публічно-правових відносин, спір у яких належить до юрисдикції адміністративного суду.

47. При цьому вирішення питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України (стаття 147 Основного Закону).

48. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів ВРУ; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

49. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

50. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).

51. Таким чином, перевірка на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень) здійснюється Конституційним Судом України у межах виключної компетенції.

52. Зважаючи на обставини, з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Касаційний адміністративний суд дійшов обґрунтованого висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а тому правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.

53. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

54. До того ж у контексті цих правовідносин поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

55. Стосовно доводів ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про обмеження його в доступі до суду слід зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема ВРУ, може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.

56. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» (Menshakova v. Ukraine), заява № 377/02, ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року в справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

57. В аспекті заявлених у прохальній частині апеляційної скарги клопотань Велика Палата Верховного Суду зазначає, що здійснене в цій постанові тлумачення норм відповідає розумінню справжнього їх змісту та сенсу, який у них заклав законодавець.

58. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

59. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

60. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 266 308 311 315 322 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 липня 2025 року в адміністративній справі № 990/309/25 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачкаТ. Г. СтрелецьСудді:О. О. БанаськоС. О. ПогрібнийО. Л. БулейкоО. В. СтупакІ. А. ВоробйоваІ. В. ТкачО. А. ГубськаО. С. ТкачукІ. В. ДашутінВ. Ю. УркевичА. А. ЄмецьН. В. ШевцоваО. В. КривендаС. Ю. МартєвК. М. Пільков