Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 серпня 2019 року

м. Київ

Справа № 813/2803/16

Провадження № 11-201апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Приватного підприємства «Галич-Авто» (далі - ПП «Галич-Авто») до Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області (далі - Дрогобицька РДА), третя особа - Мале колективне підприємство «Транс-Екіпаж» (далі - МКП «Транс-Екіпаж»), про визнання протиправними та скасування рішення й розпорядження, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ПП «Галич-Авто» на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року (судді Ніколін В. В., Гінда О. М., Качмар В. Я.),

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2016 року ПП «Галич-Авто» звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу на автобусному маршруті загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району, від 5 липня 2016 року в частині визначення МКП «Транс-Екіпаж» переможцем конкурсу на об`єкті № 2 - маршрути № 107 Дрогобич АС - Залокоть ч/з Підбуж та № 150 Борислав АС - Стебник АС;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Дрогобицької РДА від 25 липня 2016 року № 189 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району» в частині пункту 1.2 щодо введення в дію рішення конкурсного комітету від 5 липня 2016 року;

- зобов`язати конкурсний комітет з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу на автобусному маршруті загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району, провести повторну оцінку конкурсних пропозицій МКП «Транс-Екіпаж», поданих на об`єкт конкурсу № 2 - маршрути № 107 Дрогобич АС - Залокоть ч/з Підбуж та № 150 Борислав АС - Стебник АС з дотримання вимог Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081.

Львівський окружний адміністративний суд постановою від 10 листопада 2016 року позов задовольнив.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 4 квітня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Не погодившись із такою ухвалою апеляційного суду, ПП «Галич-Авто» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення цим судом норм процесуального права, просить скасувати його рішення та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Скаргу мотивовано тим, що спір у цій справі, який стосується оскарження дій та рішень суб`єкта владних повноважень, має ознаки публічно-правового, а отже, підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

У ході розгляду справи суди встановили, що 1 червня 2016 року Дрогобицька РДА видала розпорядження № 132 «Про затвердження Умов конкурсу з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району». Цим розпорядженням було затверджено Умови конкурсу з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району (додаток 1) та оголошення про проведення конкурсу з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району (додаток 2). Текст оголошення про проведення конкурсу було оприлюднене в газеті «Франковий край» № 22 (134) від 3 червня 2016 року.

Об`єктами, які Дрогобицька РДА винесла на конкурс з перевезення пасажирів згідно зі згаданим розпорядженням, стали маршрути: № 161 Дрогобич АС - Брониця, № 150 Борислав АС - Стебник АС, № 118 Дрогобич АС - Верхній Дорожів ч/з Броницю, № 109 Дрогобич АС - Сторона, № 107 Дрогобич АС -Залокоть ч/з Підбуж.

14 червня 2016 року Дрогобицька РДА видала розпорядження № 142 «Про внесення змін до додатку 2 розпорядження голови районної державної адміністрації від 1 червня 2016 року № 132». Пунктом 1 цього розпорядчого акта відповідача було вирішено внести зміни до додатку 2 розпорядження голови районної державної адміністрації від 1 червня 2016 року № 132 «Про затвердження Умов конкурсу з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району» такого змісту: 1.1. Вивести зі складу: 1.1.1. Об`єкт 3 - маршрут № 118 Дрогобич АС - Верхній Дорожів ч/з Броницю; 1.1.2. Об`єкт 4 -маршрут № 109 Дрогобич АС - Сторона; 1.1.3. Об`єкт 5 - маршрут № 107 Дрогобич АС - Залокоть ч/з Підбуж. 1.2. Ввести до складу: 1.2.1. Об`єкт 1 -маршрути: № 118 Дрогобич АС - Верхній Дорожів ч/з Броницю та маршрут № 109 Дрогобич АС -Сторона; 1.2.2. Об`єкт 2 - маршрут № 107 Дрогобич АС - Залокоть ч/з Підбуж. 1.3. Виключити об`єкти 3, 4, 5.

Згідно з цим розпорядженням під назвою «Уточнення до оголошення Дрогобицької районної державної адміністрації про проведення конкурсу на визначення перевізників для роботи на автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району», опублікованого в газеті «Франковий край» № 22 (134) від 3 червня 2016 року, у цій же газеті було опубліковано спецвипуск без номера від 15 червня 2016 року.

5 липня 2016 року відбулось засідання конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на автобусних маршрутах загального користування, на якому були розглянуті пропозиції учасників конкурсу та прийняте оскаржуване ПП «Галич-Авто» рішення про визначення МКП «Транс-Екіпаж» переможцем конкурсу на об`єкті № 2 - маршрути № 107 Дрогобич АС - Залокоть ч/з Підбуж та № 150 Борислав АС - Стебник АС, а учасником конкурсу, який посів друге місце, - ПП «Галич-Авто».

25 липня 2016 року Дрогобицька РДА видала розпорядження № 189 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району», яким рішення конкурсного комітету від 5 липня 2016 року введено в дію.

На підставі протоколу № 1 засідання конкурсного комітету з розгляду поданих конкурсних пропозицій від 5 липня 2016 року суд встановив, що під час розгляду конкурсних пропозицій конкурсний комітет нарахував МКП «Транс-Екіпаж» та ПП «Галич-Авто» по 11 балів як діючим перевізникам, що в підсумку призвело до визначення сумарних рейтингових оцінок претендентів перевізників - 41 бал у МКП «Транс-Екіпаж» та 36,5 балів у ПП «Галич-Авто», що у свою чергу зумовило прийняття конкурсним комітетом рішення про визначення МКП «Транс-Екіпаж» переможцем конкурсу як претендента, що набрав більшу кількість балів порівняно з іншим претендентом - ПП «Галич-Авто».

2 серпня 2016 року Дрогобицька РДА та МКП «Транс-Екіпаж» уклали договір № 72 на здійснення перевезень пасажирів на вищезазначених маршрутах загального користування.

Задовольняючи позов ПП «Галич-Авто», суд першої інстанції виходив з того, що нарахування конкурсним комітетом на засіданні 5 липня 2016 року МКП «Транс-Екіпаж» 11 балів за показником «Робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу» здійснено неправомірно, оскільки МКП «Транс-Екіпаж» не є переможцем попереднього конкурсу відносно конкурсу, що відбувся 5 липня 2016 року, та не здійснювало роботу перевізника не менше передбаченого договором строку на маршруті (маршрутах), який є об`єктом конкурсу, що призвело до дискримінації ПП «Галич-Авто» у конкурентних змаганнях з іншим претендентом-перевізником шляхом надання іншому претенденту-перевізнику переваги та стало передумовою для прийняття рішення про визначення його переможцем конкурсу.

Суд дійшов висновку, що рішення конкурсного комітету від 5 липня 2016 року про визначення МКП «Транс-Екіпаж» переможцем конкурсу було прийняте з порушенням обов`язкових до виконання вимог порядку проведення конкурсу і наступне введення цього рішення в дію призвели до порушення прав ПП «Галич- Авто» та його охоронюваних законом інтересів.

Закриваючи провадження у справі, Львівський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та має вирішуватись відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), оскільки орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів не є суб`єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів після виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом не відносяться до юрисдикції адміністративних судів.

Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновком апеляційного суду з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС (у зазначеній редакції) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. За змістом частини другої вказаної статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Пунктом 14 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) визначено, що адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди.

Відповідно до підпункту «г» пункту 16 статті 4 КАС (у чинній редакції) адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

Стаття 3 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2344-ІІІ)установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

За змістом статті 6 Закону № 2344-ІІІ реалізація державної політики у сфері автомобільного транспорту здійснюється через центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до положень статті 7 зазначеного Закону забезпечення організації пасажирських перевезень на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району, покладається на районні державні адміністрації.

Вказані повноваженняадміністрації кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у пунктом 2 статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», який передбачає, що місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв`язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності.

Частина перша статті 44 Закону № 2344-ІІІуказує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.

Пунктом 1 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 (в редакції, чинній на час проведення конкурсу) передбачено, що цей Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

Відповідно до змісту абзацу 3 пункту 2 Порядку конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця.

Отже, наведена норма дає підстави для висновку, що рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

З матеріалів справи вбачається, що позивач просить визнати незаконними та скасувати рішення конкурсного комітету та розпорядження Дрогобицької РДА про введення в дію цього рішення, внаслідок прийняття яких відповідач та третя особа уклали договір на здійснення перевезень пасажирів на маршрутах загального користування.

Тобто предметом розгляду в цій справі є дії адміністраціїяк суб`єкта владних повноважень і перевірка результату дій такого органу під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, що в цілому свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад сторін як учасників таких правовідносин, висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами ГПК є неправильним і таким, що не відповідає наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС (тут і далі у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на вказане ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Ураховуючи наведене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Приватного підприємства «Галич-Авто» задовольнити.

2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року скасувати.

3. Справу за позовом Приватного підприємства «Галич-Авто» до Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області, третя особа - Мале колективне підприємство «Транс-Екіпаж», про визнання протиправними та скасування рішення й розпорядження, зобов`язання вчинити певні дії направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Н. О. АнтонюкО. Р. Кібенко Т. О. АнцуповаО. С. Золотніков С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко В. В. БританчукН. П. Лященко Ю. Л. ВласовЛ. І. Рогач М. І. ГрицівО. М. Ситнік Д. А. ГудимаО. С. Ткачук В. І. ДанішевськаВ. Ю. Уркевич Ж. М. ЄленінаО. Г. Яновська