Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року

м. Київ

Справа № 9901/300/21

Провадження № 11-484заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Чумаченко Т. А., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року (судді Олендер І. Я., Гончарова І. А., Юрченко В. П., Хохуляк В. В., Ханова Р. Ф.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила: визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо невиконання частин першої та четвертої статті 10-1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), яка полягає в неоприлюдненні рішень Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних; зобов`язати ВРП оприлюднити рішення ВРЮ у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

2. На обґрунтування позову зазначила, що 21 квітня 2021 року під час відвідування офіційного вебсайту відповідача виявила факт невиконання останнім установленого Законом № 2939-VI обов`язку з оприлюднення рішень ВРЮ. Вважає, що оскільки ВРП є правонаступником ВРЮ, то відповідно має обов`язок з оприлюднення рішень останньої у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. Крім того, 21 квітня 2021 року позивачка звернулася до відповідача зі скаргою, на яку отримала лист-відповідь від 19 травня 2021 року з повідомленням, що ВРП розгляне можливість публікації на порталі рішень ВРЮ. Позивачка з таким підходом відповідача до інтерпретації положень Закону № 2939-VI не погодилася та звернулася з цим позовом до суду.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 листопада 2021 року позовну заяву у цій справі залишив без розгляду відповідно до вимог пункту 8 частини першої статті 240, частин третьої та четвертої статті 123 Кодексу адміністративного судочинство України (далі - КАС України).

4. Висновок суду про наявність підстав для залишення позову без розгляду обґрунтовано тим, що з дати, коли почала діяти ВРП (12 січня 2017 року), до дати звернення позивачки до суду минуло більше чотирьох років, а з дати прийняття постанови Кабінету Міністрів України № 409 від 17 квітня 2019 року (про зобов`язання оприлюднювати рішення ВРП) минуло понад два роки. При цьому відсутні підстави вважати, що позивачка упродовж цих років не могла ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не могла звернутися до суду за захистом порушеного, на її думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Позивачка повинна була дізнатися про оскаржувану нею бездіяльність відповідача задовго до того, як звернулася до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

5. Інших обставин, які б підтверджували поважність причин пропуску строку звернення до суду, окрім як ознайомлення з офіційним вебсайтом відповідача 21 квітня 2021 року, позивачка не зазначила, а тому вказані підстави у заяві про поновлення процесуального строку звернення до адміністративного суду є неповажними.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

6. В апеляційній скарзі позивачка просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. На обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянтка зазначає, що суд першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення порушив норми процесуального права. Вважає, що суд повинен був установити дату, коли позивачка дізналась або повинна була дізнатись про порушення ВРП її права на доступ до публічної інформації (рішень ВРЮ) у форматі відкритих даних. З позовом звернулась у строк, передбачений КАС України. Звертає увагу на те, що в цій справі оскаржується триваюче порушення з боку ВРП.

Рух апеляційної скарги

8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 грудня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивачки на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року у справі № 9901/300/21.

9. Ухвалою від 20 січня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами.

10. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 лютого 2023 року справу № 9901/300/21 (провадження № 11-484заі21) призначено судді-доповідачеві Желєзному І. В.

Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивачки

11. Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року в цій справі - без змін.

12. На обґрунтування своєї позиції посилається на те, що позивачка не зазначила поважних причин пропуску строку звернення до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Згідно із частиною другою статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

14. Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

15. Відповідно до статті 5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

16. Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга статті 6 Закону № 2657-XII).

17. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон № 2939-VI.

18. Як убачається з матеріалів справи, позивачка звернулася до суду з позовом, оскільки вважає протиправною бездіяльність ВРП щодо невиконання частин першої та четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI, яка, на її думку, полягає у неоприлюдненні рішень ВРЮ у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних; просить зобов`язати ВРП оприлюднити рішення ВРЮ у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

19. На обґрунтування своєї позиції позивачка зазначає, що факт невиконання ВРП установленого Законом № 2939-VI обов`язку з оприлюднення рішень ВРЮ виявила 21 квітня 2021 року під час відвідування офіційного вебсайту ВРП та Єдиного державного вебпорталу відкритих даних. Того ж дня звернулася до ВРП із зауваженням, у відповідь на яке відповідач повідомив, що ВРП розгляне можливість розміщення у відповідній формі інформації щодо рішень, ухвалених ВРЮ; рішення ВРЮ опубліковані на попередній версії вебсайту ВРЮ.

20. Суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану в цій справі ухвалу, дійшов висновку, що позивачкою пропущено строк звернення до суду з цим позовом та не наведено поважних причин пропуску цього строку, а відтак наявні підстави для залишення позову без розгляду.

21. Велика Палата Верховного Суду вважає правильним наведений висновок суду першої інстанції з огляду на таке.

22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

25. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

26. Частиною другою статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

27. Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

28. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

29. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

30. Таким чином, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.

31. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

32. Статтею 2 Закону № 2939-VI встановлено, що метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

33. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

34. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

35. Положеннями пунктів 1, 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

36. Згідно з положеннями частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.

37. Отже, чинним законодавством України закріплено обов`язок розпорядника інформації оприлюднювати інформацію, за винятком тієї, щодо якої закон встановлює обмеження. Цьому обов`язку кореспондує право будь-якої особи мати можливість дізнатися про прийняття нормативно-правового акта або акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень та ознайомлень з ним.

38. Частиною четвертою статті 24 Закону України від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР «Про Вищу раду юстиції» (втратив чинність 05 січня 2017 року) передбачалось, що рішення ВРЮ оголошується публічно, безпосередньо після його винесення та оприлюднюється на офіційному вебсайті ВРЮ не пізніше ніж на наступний день із дня його прийняття.

39. Частиною четвертою статті 10-1 Закону № 2939-VІ встановлено, що перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.

40. На виконання цієї норми закону постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (набрала чинності 24 жовтня 2015 року) затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Положення).

41. Положення визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних (абзац перший пункту 1).

42. Пунктом 3 Положення передбачено, що розпорядники інформації згідно із цим Положенням завантажують у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком. Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати у формі відкритих даних усю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні та стосується конкретного набору даних.

43. 17 квітня 2019 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 409 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відкритих даних» (набрала чинності 05 червня 2019 року; далі - Постанова № 409).

44. У первинній редакції постанови № 835 Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних не виділяв окремо набори даних, які у формі відкритих даних повинна оприлюднювати саме ВРП. Вказівка про це і набір даних, який вона має оприлюднювати у формі відкритих даних (рішення ВРП з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону України «Про Вищу раду правосуддя»), з`явилися у викладі цього Переліку в новій редакції, викладеній згідно з Постановою № 409.

45. Набори даних завантажуються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. У разі внесення змін до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, розпорядник інформації у тримісячний строк з дати набрання чинності такими змінами здійснює їх завантаження та подальше оновлення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних (абзаци перший і другий пункту 4 Положення про набори даних зі змінами, внесеними згідно з Постановою № 409).

46. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, згідно з яким, оскільки з дати, коли почала діяти ВРП (12 січня 2017 року), до дати звернення позивачки до суду минуло більше чотирьох років, а з дати прийняття Постанови № 409 (якою зобов'язано оприлюднювати рішення ВРП) минуло понад два роки, немає підстав вважати, що позивачка упродовж цього часу не могла ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не могла звернутися до суду за захистом порушеного, на її думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Наведені скаржницею обставини, якими вона обґрунтовує поважність причин пропуску строку звернення до суду, не дають підстав вважати їх об`єктивними та непереборними. ЇЇ процесуальна поведінка не демонструє повноти та достатньої зацікавленості щодо належного захисту порушених, на її думку, прав у судовому порядку. ОСОБА_1 не довела, що у цій справі можливість вчасного подання нею позову не мала суб`єктивного характеру, тобто не залежала від її волевиявлення. Натомість пропуск строку звернення до суду через пасивну поведінку позивачки щодо захисту порушених, на її думку, прав і небажання їх реалізувати в повній мірі не є поважною причиною пропуску строку. При цьому позивачка повинна була дізнатися про оскаржувану нею бездіяльність відповідача задовго до того, як звернулася до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їх порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

47. Подібного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 квітня 2021 року у справі № 9901/104/20.

48. При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважує, що хоч рішенням ВРП від 12 січня 2017 року № 11/0/15-17 реорганізовано ВРЮ шляхом перетворення її у ВРП, однак наведеними вище нормативно-правовими актами, як і будь-якими іншими актами законодавства (з урахуванням внесених до них у подальшому змін), не було передбачено обов'язку відповідача здійснювати публікацію рішень ВРЮ у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних, тому безпідставними є доводи позивачки про допущення ВРП оскаржуваною у цій справі бездіяльністю триваючого порушення.

49. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.

50. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

51. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

52. За правилами частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

53. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржницею доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

54. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

55. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266 308 311 315 316 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. ЖелєзнийСудді: В. В. Британчук К. М. Пільков Ю. Л. Власов О. М. Ситнік І. В. Григор`єва І. В. Ткач Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук Л. Й. Катеринчук В. Ю. Уркевич Л. М. Лобойко Т. А. Чумаченко С. Ю. Мартєв С. П. Штелик