Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" червня 2016 р. м. Київ К/800/33076/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Леонтович К.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2014 року у справі за позовом Служби автомобільних доріг у Рівненській області до Державної фінансової інспекції в Рівненській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: відкрите акціонерне товариство "Тернопільське шляхово-будівельне управління № 24", дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", товариство з обмеженою відповідальністю "Таврбуд", про скасування рішення,

в с т а н о в и л а:

Служба автомобільних доріг у Рівненській області та треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - відкрите акціонерне товариство "Тернопільське шляхово-будівельне управління № 24", дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", товариство з обмеженою відповідальністю "Таврбуд", звернулись до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління у Рівненській області, правонаступником якого є Державна фінансова інспекція в Рівненській області, в якому просили суд:

визнати протиправним і скасувати лист-вимогу Контрольно-ревізійного управління в Рівненській області №17-05-17/5281 від 06.09.2010р.: в частині вимог пункту 2 щодо відшкодування збитків Відкритим акціонерним товариством «Тернопільське шляхово-будівельне управління №24» в повному обсязі;

в частині вимог пункту 2 щодо відшкодування збитків Закритим акціонерним товариством «Рівнеавтошляхбуд» в повному обсязі;

в частині вимог пункту 2 щодо відшкодування збитків Дочірнім підприємством «Рівненський облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» в розмірі 377695,97 гривень;

в частині вимог пункту 2 щодо коригування вартості виконаних робіт зворотних сум - на 934540,60 гривень;

в частині вимог пункту 3 щодо зменшення кредиторської заборгованості на суму завищення вартості виконаних робіт підрядником Закрите акціонерне товариство «Рівнеавтошляхбуд» по об'єкту «Будівництво автомобільної дороги Київ-Чоп км 390 - км 394 (км 384 - км 388) в розмірі 255662,7 гривень.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваних пунктів вимоги як таких, що винесено на підставі хибних висновків акту ревізії щодо завищення позивачем вартості робіт, виконаних третіми особами.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2014 року, позов задоволено частково: пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області №17-05-17/5281 від 06 вересня 2010 року в частині вимог щодо відшкодування збитків відкритим акціонерним товариством "Тернопільське шляхово-будівельне управління № 24" визнано протиправним та скасовано в повному обсязі;

пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області №17-05-17/5281 від 06 вересня 2010 року в частині вимог: щодо відшкодування приватним акціонерним товариством "Рівнеавтошляхбуд" вартості виконаних робіт по будівництву автомобільної дороги Київ-Чоп км. 390-км. 394 (км. 384-км. 388) на суму 593883,67 грн.; щодо відшкодування коштів на зведення та розбирання тимчасових будівель і споруд на суму 116499,00 грн. та зайво нараховані і оплачені для замовника кошти на утримання служби замовника (технагляд) в сумі 20456,00 грн. визнано протиправним та скасовано;

пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області №17-05-17/5281 від 06 вересня 2010 року в частині вимог щодо відшкодування збитків дочірнім підприємством "Рівненський облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" в розмірі 377695,97 грн. визнано протиправним та скасовано;

пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області №17-05-17/5281 від 06 вересня 2010 року в частині вимог щодо скоригування вартості виконаних робіт - зворотних сум дочірнім підприємством "Рівненський облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" на 934540,60 грн. визнано протиправним та скасовано;

пункт 3 вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області №17-05-17/5281 від 06 вересня 2010 року в частині вимог щодо зменшення кредиторської заборгованості на суму завищення вартості виконаних робіт підрядником приватним акціонерним товариством "Рівнеавтошляхбуд" по об'єкту "Будівництву автомобільної дороги Київ-Чоп км. 390-км. 394 (км. 384-км. 388)" в розмірі 255662,70 грн визнано протиправним та скасовано;

в іншій частині позову у задоволенні відмовлено.

У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Рівненській області із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позову та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у період з 22.04.2010 по 14.07.2010 Контрольно-ревізійним управлінням у Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області за період з 01.01.2008 по 31.03.2010, за результатами якої складено акт від 14.07.2010 №17-05-06/55.

Ревізією встановлено завищення вартості будівельно-монтажних робіт, виконаних ВАТ «Тернопільське ШБУ-24», приватним акціонерним товариством "Рівнеавтошляхбуд", товариством з обмеженою відповідальністю "Таврбуд", що, за посиланням відповідача, призвело до заподіяння позивачеві матеріальних збитків.

На підставі акту ревізії відповідачем сформовано та на адресу позивача надіслано вимогу від 06.09.2010 №17-05-17/5281, пунктом 2 якої, зокрема, позивача зобов'язано вжити заходів для відшкодування збитків, допущених внаслідок завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт, а також провести претензійно-позовну роботу з контрагентами (підрядниками) щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг, а саме:

ВАТ «Тернопільське ШБУ-24» - по об'єкту "Автомобільна дорога місцевого значення (Боремель-Шибин) - с. Смиків (будівництво)" вартості виконаних робіт 108623,00 грн. та по об'єкту "Будівництво автомобільної дороги місцевого значення (Дубно-Здовбиця-Клинці) - с. Ясеівка" відшкодувати вартість виконаних робіт 103633,00 грн.; по об'єкту "Будівництво автомобільної дороги місцевого значення (Болотківці - Кутянкя-Вілія) с. Посива" відшкодувати вартість виконаних робіт 138729,00 грн. та зайво нараховані і оплачені для замовника кошти на утримання служби замовника (технагляд) в сумі 5850,00 грн.;

ЗАТ "Рівнеавтошляхбуд" - по об'єкту "Будівництво автомобільної дороги місцевого значення (Гута-Степань-Малинськ-Городище) - с. Карачун" відшкодувати вартість матеріальних ресурсів на 59 664,00 грн.; по об'єкту "Будівництво автомобільної дороги (Моквин-Грушівка)- с. Ялинівка" відшкодувати вартість матеріальних ресурсів на 55352,00 грн.; по будівництву автомобільної дороги Київ-Чоп км. 390-394 (км 384-км. 388) відшкодувати вартість виконаних робіт на 598260,67 грн.; кошти на зведення та розбирання тимчасових будівель і споруд на 116499,00 грн. та зайво нараховані і оплачені для замовника кошти на утримання служби замовника (технагляд ) в сумі 20456,00 грн.

ДП "Рівненський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" в розрізі структурних підрозділів по поточному ремонут та експлуатаційному утриманню автомобільних доріг - відшкодувати вартість виконаних робіт.

Пунктом 3 вимоги від 06.09.2010 №17-05-17/5281 позивача зобов'язано зменшити кредиторську заборгованість на суму завищення вартості виконаних робіт підрядником ЗАТ "Рівнеавтошляхбуд" по об'єкту "Будівництво автомобільної дороги Київ-Чоп км 290-км 394 (км. 384-км.388)" в розмірі 255662,7 грн.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності пунктів вимоги як таких, що сформовані на підставі хибних висновків акту ревізії щодо завищення третіми особами вартості виконаних робіт.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.

Частиною першою статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-ХІІ) встановлено, що Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, вимогою відповідача від 06.09.2010 №17-05-17/5281 позивача зобов'язано вжити заходів для відшкодування збитків, допущених внаслідок завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт, провести претензійно-позовну роботу з контрагентами (підрядниками) щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг, а також зменшити кредиторську заборгованість на суму завищення вартості виконаних робіт.

Зазначена вимога в оскаржуваній частині сформована у зв'язку із встановлення факту заподіяння збитків позивачеві та його структурним підрозділам у зв'язку з безпідставним завищенням третіми особами вартості виконаних робіт. При цьому, інспекцією вказано на факт виявлення збитків, на їх розмір, а також на спосіб усунення встановленого порушення: вжиття заходів для відшкодування збитків, допущених внаслідок завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт, у тому числі проведення претензійно-позовної роботи з контрагентами (підрядниками) щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг, а також зменшення кредиторської заборгованості.

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово у судовому порядку, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, колегія суддів, виходячи із завдань адміністративного судочинства, вказує на передчасність захисту прав позивача у заявлений ним спосіб, у зв'язку з чим вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.

Зазначена позиція суду відповідає позиції Верховного Суду України, що викладена у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Рівненській області задовольнити.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2014 року скасувати.

У задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Рівненській області до Державної фінансової інспекції в Рівненській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: відкрите акціонерне товариство "Тернопільське шляхово-будівельне управління № 24", дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", товариство з обмеженою відповідальністю "Таврбуд", про скасування рішення - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: