Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.07.2021 року у справі №320/2762/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 грудня 2021 року

м. Київ

справа №320/2762/20

адміністративне провадження № К/9901/25353/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Київські Регіональні Електромережі" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Акціонерне товариство "Житомиробленерго", про визнання протиправними та нечинними окремих положень постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 (колегія суддів у складі: Земляної Г. В., Мєзєнцева Є. І., Масловської К. І.),

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У березні 2020 року Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" (далі - позивач, ПрАТ "Київобленерго") звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП, Регулятор, Комісія), в якому просило визнати протиправними та не чинними окремі положення постанови НКРЕКП від 11.03.2020 № 601 "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (далі - Постанова НКРЕКП № 601), що затверджені постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, а саме: пп.18,19 п.14.4 та п.14.12.

На обґрунтування позову позивач зазначає про порушення НКРЕКП законних прав та інтересів позивача при прийнятті зазначених пунктів положення Постанови НКРЕКП №
601. Указано, що зауваження та пропозиції ПрАТ "Київобленерго", надані до проєкту вказаної постанови, не були враховані при її прийнятті. Також позивач стверджує, що відповідачем жодним чином не обґрунтовано причини відхилення зауважень та пропозицій наданих ним. Стверджує, що він має право самостійно визначати напрямки використання доходів від інших (крім ліцензованих) видів діяльності.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до постанови НКРЕКП від 08.11.2018 № 1382 ПрАТ "Київобленерго" видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії у межах місць провадження господарської діяльності.

07.02.2020 на засіданні НКРЕКП було схвалено проєкт постанови "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" та оприлюднено проєкт вказаної постанови на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

21.02.2020 ПрАТ "Київобленерго" надіслано зауваження та пропозиції до проєкту рішення НКРЕКП "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов".

Відповідач зазначив, що на офіційному веб-сайті НКРЕКП 24.02.2020 опубліковано узагальнені висновки зауваження та пропозиції до проєкту рішення НКРЕКП "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов", що були отримані від юридичних осіб, їх об'єднань та інших зацікавлених осіб.

02.03.2020 на засіданні НКРЕКП були розглянуті зауваження та пропозиції за участю осіб, які надали відповідні зауваження та пропозиції. На засіданні комісії були присутні представники ПрАТ "Київобленерго", керівник департаменту з фінансів та керівник департаменту з регуляторних питань.

11.03.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковано Постанову НКРЕКП № 601.

За результатами відкритого обговорення підпункти 18,19 пункту 14.4 та пункт
14.12, що є предметом спору, були викладені в наступній редакції:

"18) дохід, отриманий у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата;

19) дохід, отриманий у звітному році від плати за доступ до елементів інфраструктури об'єктів електроенергетики.

14.12. Обсяг фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним роком, збільшується в такому порядку:

на 50 % суми додатково отриманого доходу, отриманого у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльної ліцензіата;

на 50 % суми додатково отриманого доходу, отриманого у звітному році від плати за доступ до елементів інфраструктури об'єктів електроенергетики.".

Позивач вважаючи, що зазначені положення оскаржуваної постанови прийняті відповідачем з порушенням вимог законодавства, звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Протокольною ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2020 залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Акціонерне товариство "Житомиробленерго" (далі - третя особа, АТ "Житомиробленерго").

Протокольною ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 замінено позивача у справі - ПрАТ "Київобленерго" на його правонаступника - Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські Регіональні Електромережі" (далі - позивач, ПрАТ "ДТЕК Київські Регіональні Електромережі").

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06.10.2020 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, яка приймається із застосуванням відповідної процедури прийняття, в тому числі шляхом оприлюднення проєкту, обговорення та його затвердження. Суд першої інстанції встановив, що зауваження та пропозиції, зокрема, що були надані ПрАТ "Київобленерго" були включені до порядку денного розгляду останніх НКРЕКП та розглянуті на відкритому обговоренні за участю представників ПрАТ "Київобленерго ". Причиною не врахування НКРЕКП наданих ПрАТ "Київобленерго" зауважень та пропозицій при прийнятті оскаржуваної постанови, стало не належне та недостатнє обґрунтування внесення відповідних змін до пп. 18,19 п. 14.4 та п. 14.12 до розділу 4 Постанови НКРЕКП № 601 та відсутність посилань щодо суперечності прийняття вказаних положень чинному законодавству України. Разом з цим, суд зазначив про відсутність імперативних норм, які зобов'язують НКРЕКП під час прийняття та затвердження регулятивного акта, враховувати виключно усі надані зауваження та пропозиції до відповідного проєкту рішення. Враховуючи обставини справи, суд дійшов висновку, що відповідачем було дотримано процедуру прийняття Постанови НКРЕКП № 601, яка передбачена нормами Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". Крім того, суд першої інстанції з положень Постанови НКРЕКП № 601 встановив, що кошти від додатково отриманого доходу, зокрема від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата, мають частково спрямовуватися на заплановані витрати ліцензіатів, які пов'язані з поліпшенням якості надання послуг електропостачання та надійності обслуговування споживачів, зокрема на капітальні інвестиції в будівництво, реконструкцію, модернізацію відповідних об'єктів. Відтак, суд зазначив, що норми оскаржуваної постанови направлені виключно на регулювання основної діяльності ліцензіатів, а саме з розподілу електричної енергії, що відповідно до статті 2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" належить до сфери діяльності Регулятора, а отже доводи позивача про перевищення наданих НКРЕКП повноважень під час прийняття оскаржуваної постанови, не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи. Враховуючи наведене правове регулювання, встановлені обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що приймаючи оскаржувану постанову НКРЕКП діяла на підставі та у спосіб, що визначені законодавством України, а отже позовні вимоги про визнання протиправними та нечинними окремих її положень є необґрунтованими.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 рішення Київського окружного адміністративного суду від 06.10.2020 скасовано. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено: визнано протиправними та не чинними пп. 18,19 п. 14.4 та п. 14.12 постанови НКРЕКП від 11.03.2020 № 601 "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов", що затверджені постановою НКРЕКП від
14.06.2018 № 428; стягнуто з НКРЕКП за рахунок державних асигнувань на користь позивача судові витрати за подання позовної заяви та апеляційної скарги в сумі 10 510,00 грн.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час розгляду проєкту постанови відповідачем не було розглянуто всі зауваження та пропозиції поданих ПрАТ "Київобленерго" та не надано належного обґрунтування, чому не взяті до уваги зауваження та пропозиції решти суб'єктів господарювання. З аналізу матеріалів справи та норм права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку відповідачем не дотримано процедуру прийняття постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 № 601 "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов", що затверджені Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 №428, що є підставою для скасування даної постанови. Доводи відповідача, що під час обговорення були розглянуті та враховані всі пропозиції та зауваження, колегією суддів не взялись до уваги, оскільки, як встановлено судом з матеріалів справи регулятором на власний розсуд було викладено пункт 14.12 зменшивши на 50% суми додаткового отриманого доходу, а доказів врахування зауважень та пропозицій учасників, та обґрунтування зазначених змін в матеріалах справи відсутні. Також, суд звернув увагу на те, що суд першої інстанції не дослідив того факту, що внесені зміни до Постанови НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 прийняті з порушенням НКРЕКП норм чинного законодавства, адже діяльність з надання в оренду/суборенду основних засобів (активів) та надання послуг з доступу до елементів інфраструктури об'єктів електроенергетики не є діяльністю з розподілу електричної енергії та не підлягає ліцензуванню.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись рішенням суду апеляційної інстанції відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 06.10.2020.

Підстава касаційного оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 відповідає вимогам пункту 3 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтовуючи пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження відповідач указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 14, частини 4 статті 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та статті 41 Конституції України за умови з'ясування питання належності доходу від надання в оренду/суборенду основних засобів провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії та надання послуг з доступу до елементів інфраструктури об'єктів енергетики до діяльності, що ліцензується НКРЕКП.

Позиція інших учасників справи

Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції.

Рух касаційної скарги

12.07.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга НКРЕКП на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.07.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 320/2762/20.

Ухвалою Верховного Суду від 06.09.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою НКРЕКП на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021.

Зі змісту даної ухвали встановлено, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Ухвалою Верховного Суду від 24.12.2021 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - ~law25~; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються ~law26~, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

~law27~ визначено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Згідно з ~law28~ Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом (~law29~).

Відповідно до ~law30~ засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Згідно з ~law31~ засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи. У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях.

Регулятор на своїх засіданнях: 1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; 2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; 4) затверджує щорічний звіт Регулятора; 5) затверджує регламент Регулятора; 6) розглядає справи про адміністративні правопорушення; 7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб'єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суміжних ринків. Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора. Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень (~law32~).

Відповідно до ~law33~ голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно.

Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення. Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом.

Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п'яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід'ємна частина протоколу. Регулятор забезпечує онлайн-трансляцію засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на своєму офіційному веб-сайті. Зберігання записів таких трансляцій та вільний доступ до них на офіційному веб-сайті забезпечується Регулятором протягом не менше одного року з дня проведення засідання.

Згідно з ~law34~ підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

~law37~ передбачено, що кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб. Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити: 1) стислий виклад змісту проекту рішення; 2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції; 3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором); 4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб; 5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій. Оприлюднення проекту рішення Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту.

Відповідно до ~law38~ строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень. Обчислення такого строку розпочинається з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов'язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором. У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього. Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора (~law39~).

~law40~ визначено, що проекти рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), крім проектів рішень про встановлення "зеленого" тарифу", затвердження інвестиційних програм, якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм надані Регулятору законом, підлягають відкритому обговоренню. У разі якщо проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, стосується розвитку окремого регіону або територіальної громади, його розгляд забезпечується із залученням місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У разі необхідності Регулятор може проводити відкриті обговорення з інших питань, що належать до його компетенції.

Згідно з ~law41~ відкрите обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг проводиться за місцем надання послуг суб'єктами господарювання. У разі проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг, які приймаються за ініціативою Регулятора, відкрите обговорення проводиться за місцезнаходженням Регулятора.

Відповідно до ~law42~ порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора затверджується Регулятором і має враховувати особливості організації та проведення відкритого обговорення окремих видів рішень Регулятора, зокрема визначених частиною першою цієї статті.

~law43~ передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор приймає обов'язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції.

За приписами статті 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - ~law45~; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII (далі - ~law46~; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) ліцензування - засіб державного регулювання провадження видів господарської діяльності, спрямований на забезпечення безпеки та захисту економічних і соціальних інтересів держави, суспільства, прав та законних інтересів, життя і здоров'я людини, екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища.

Згідно з ~law47~ ліцензія - право суб'єкта господарювання на провадження виду господарської діяльності або частини виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню.

Пунктом 6.5. Регламенту НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 06.12.2016 № 2133 (далі - Регламент; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що перелік питань, що виносяться на розгляд НКРЕКП, інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань оприлюднюються на офіційному веб-сайті НКРЕКП не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання.

Приписами пункту 1.2. Розділу І Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04.09.2018 № 955 (далі - Порядок № 955; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що інвестиційна програма (ІП) - план використання коштів, розроблений на підставі схваленого ПРСР ліцензіата, для підвищення рівня надійності та економічності роботи основних фондів, який містить комплекс зобов'язань ліцензіата на період її виконання щодо розвитку ліцензіата, джерела її фінансування, графік виконання та пояснювальну записку; план розвитку системи розподілу (ПРСР) - документ, який містить необхідні прогнозні обсяги нового будівництва, реконструкції та технічного переоснащення системи розподілу на наступні 5 календарних років, розроблений з урахуванням Плану розвитку системи передачі на наступні 10 років, та визначає потребу в майбутніх інвестиціях, план виконання відповідних заходів для забезпечення енергоефективності та надійності функціонування системи розподілу з дотриманням установлених показників якості надання послуг з розподілу електричної енергії.

Відповідно до пункту 1.4. Розділу І Порядку № 955 розгляду питання про схвалення ПРСР та ІП передує їх відкрите обговорення на місцях згідно з Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866 (далі - Порядок № 866).

Згідно з пунктом 1.5. Розділу І Порядку № 955 рішення про схвалення ПРСР та ІП або внесення змін до них приймається НКРЕКП на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, шляхом всебічного та повного з'ясування позицій усіх учасників засідання після розгляду та опрацювання НКРЕКП ПРСР та ІП або запропонованих змін до них та наданих матеріалів згідно з вимогами цього Порядку. Під час розгляду питання про схвалення ПРСР та ІП або внесення змін до них на засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання запрошуються представники ліцензіата та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі.

Відповідно до пункту 4.1. Розділу 4 Порядку № 955 ліцензіат зобов'язаний виконувати схвалені НКРЕКП ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні.

Пунктом 3.2. Розділу 3 Порядку № 866 передбачено, що у разі отримання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, їх розгляд проводиться після закінчення строку подання зауважень та пропозицій та їх оприлюднення. Зауваження та пропозиції до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, подаються у письмовому та/або електронному вигляді у форматах doс, docx за формою згідно з додатком 1.

Згідно з пунктом 3.3. Розділу 3 Порядку № 866 після опрацювання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, розробник за погодженням з Головою або членом НКРЕКП відповідно до розподілу обов'язків надає до Управління інформації та комунікації НКРЕКП для розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП у мережі Інтернет: ауваження та пропозиції до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, та попередню позицію НКРЕКП у формі таблиці згідно з додатком 2; копії листів, які містять зауваження та пропозиції, надані органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями та іншими заінтересованими особами (інформація про осіб надається із урахуванням положень Закону України "Про захист персональних даних").

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Зі змісту ухвали Верховного Суду від 06.09.2021 встановлено, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенні у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

Адміністративний суд, у силу вимог частини 2 статті 2 КАС України, в порядку судового контролю за оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень повинен перевірити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Суб'єкт владних повноважень, у свою чергу, повинен довести суду правомірність своїх рішень та дій належними, допустимими і достатніми доказами.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в межах визначених ~law49~ 07.02.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено повідомлення про оприлюднення проєкту, що має ознаки регуляторного акта, - Постанову НКРЕКП № 601.

Відповідно до встановленого терміну, зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань до оприлюдненого проєкту змін до Порядку № 866 приймались НКРЕКП до 21.02.2020.

21.02.2020 ПрАТ "Київобленерго" надіслано лист вих. № 07/100/1692 до НКРЕКП, до якого додано таблицю зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, якими пропонувалося внести зміну до вказаного рішення.

Суд апеляційної інстанції встановив, що у вищезазначеному листі позивачем зазначено пункти редакції проєкту рішення НКРЕКП з якими не погоджується, зауваження та пропозиції до проєкту рішення НКРЕКП, обґрунтування.

Суд першої інстанції зазначив, що 02.03.2020 одержані зауваження та пропозиції до проекту оскаржуваного рішення були розглянуті НКРЕКП у формі відкритого обговорення за участю осіб, якими були надані відповідні зауваження та пропозиції, та інших заінтересованих осіб, які подали заявки про участь в обговоренні, що підтверджується протоколом № 33-9, який разом із інформацією щодо розгляду зауважень та пропозицій до проєкту рішення НКРЕКП та таблицею узгоджених позицій до проєкту регуляторного акту, було розміщено на офіційному веб-сайті суб'єкта владних повноважень.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції, дослідивши наявну в матеріалах справи копію Протоколу відкритого обговорення проєкту рішення, що має ознаки регуляторного акта, - Постанови НКРЕКП № 601, від 02.03.2020 № 33-п (далі - Протокол № 33-п), встановив, що напроти зауважень суб'єктів господарювання, у тому числі позивача, в Протоколі № 33-п під час обговорення зауважень та пропозицій по підпунктам 19,20 пункту 14.4 та пункту 14.12 зазначено "Не враховано за результатом обговорення".

11.03.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковано Постанову НКРЕКП № 601.

Відповідно до абзацу 3 ~law50~ зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

Проте суд апеляційної інстанції встановив, що під час розгляду проєкту постанови відповідачем не було розглянуто всі зауваження та пропозиції подані ПрАТ "Київобленерго" та не надано належного обґрунтування, чому не взяті до уваги зауваження та пропозиції решти суб'єктів господарювання, що є порушенням вимог ~law51~.

Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що в пункті 14.12 проєкту оскаржуваної постанови зазначено про 100% суми додаткового отриманого доходу, отриманого у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), а в оскаржуваній постанові вже зазначено про 50 % суми додаткового отриманого доходу отриманого у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів).

Відповідно до абзацу 2 ~law52~, у разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проєкту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що під час розгляду справи, як в суді першої інстанції, так і в суді апеляційної інстанції відповідачем не надано належного обґрунтування, на підставі чого комісією було внесено зміни та фактично викладено пункт 14.12 в новій редакції без обговорення (повторного), оскільки всі проєкти повинні бути опубліковані та поставлені на обговорення, в редакції, які підлягають публічному оприлюдненню.

Тобто, суд апеляційної інстанції встановив, що Регулятором на власний розсуд було викладено пункт 14.12 зменшивши на 50% суми додаткового отриманого доходу, а доказів врахування зауважень та пропозицій учасників, та обґрунтування зазначених змін в матеріалах справи відсутні.

Також суд апеляційної інстанції критично поставився до посилання суду першої інстанції, що на обговоренні одержаних зауважень та пропозицій до проєкту рішення НКРЕКП, були присутні представники ПрАТ "Київобленерго", які безпосередньо в ході обговорень надавали свої пояснення, зауваження та пропозиції до вказаного проєкту та зазначено, що у протоколі засідання НКРЕКП відображено узагальнену позицію, оскільки, відповідно до Протоколу № 33-п, в ньому відображено зауваження юридичних осіб (Громадських формувань), проте відсутні жодні зауваження позивача.

Крім того, суд апеляційної інстанції критично поставився до твердження суду першої інстанції, що причиною не врахування НКРЕКП наданих ПрАТ "Київобленерго" зауважень та пропозицій при прийнятті оскаржуваної постанови, стало не належне та недостатнє обґрунтування внесення відповідних змін до пп. 18,19 п. 14.4 та п. 14.12 до розділу 4 Постанови НКРЕКП № 601 та відсутність посилань щодо суперечності прийняття вказаних положень чинному законодавству України.

Оскільки, як вже було встановлено судом апеляційної інстанції, в Протоколі № 33-п відсутні жодні посилання на не належне та недостатнє обґрунтування внесення відповідних змін до пп. 18,19 п. 14.4 та п. 14.12 до розділу 4 Постанови НКРЕКП № 601 ПрАТ "Київобленерго".

Враховуючи положення статті 6 КАС України, Закону України "Про судоустрій і статус суддів", статті 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", судом апеляційної інстанції правомірно враховано судову практику Європейського суду з прав людини, а саме рішення у справі "Рисовський проти України", де Європейський суд з прав людини указав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків (заява № 29979/04, пункт 70).

З огляду на наведене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що в даному випадку відповідачем не дотримано процедуру прийняття Постанови НКРЕКП № 601, що є підставою для скасування оскаржуваних пунктів даної постанови.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що аналіз ~law55~ дає підстави для висновку, що вказаними нормами на Регулятора покладено обов'язок щодо оприлюднення переліку питань, що вносяться на розгляд Регулятора, не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора. Крім того, разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проєкти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень. Вищевказаними нормами зобов'язано Регулятора обґрунтувати прийняття або відхилення зауважень і пропозицій до проєктів рішень. Водночас Регулятор у разі внесення до проєкту рішення суттєвих змін може повторно провести процедуру оприлюднення проєкту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Відповідно до статті 41 Конституції України, кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.

Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції представники позивача зазначили, що в 2019 році позивачем отримано дохід від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), в розмірі 7798 тис. грн. та надання послуг з доступу до елементів інфраструктури об'єктів електроенергетики, в розмірі 23641 тис. грн., що підтверджується довідкою ПрАТ "Київобленерго" від 12.08.2020 № 05/200/100/5952.

У даному випадку, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, оскаржувані зміни будуть порушувати права позивача мирно володіти та розпоряджатися своїм майном, яке гарантовано нормами статті 41 Конституції України, оскільки як встановлено судом, з урахування змін, які зазначені в оскаржуваній Постанові відповідачем проведено перевірку позивача та винесено постанову, якою встановлено порушення позивачем вимог законодавства.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що під час прийняття оскаржуваної постанови відповідачем не було належним чином враховано пропозиції та зауваження позивача, а обговорення проведенні з порушенням. Отже, в даному випадку окремі положення оскаржуваної Постанови прийняті з порушенням вимог законодавства та підлягають скасуванню. Оскільки оскаржувана постанова відповідача є регуляторним актом, а отже окремі положення оскаржуваної постанови підлягають визнанню нечинними.

За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ. М. Мельник-Томенко А. В. Жук Н. М. Мартинюк