Історія справи

Постанова КАС ВП від 22.12.2022 року у справі №818/1067/17
Ухвала КАС ВП від 26.02.2018 року у справі №818/1067/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2022 року

м. Київ

справа №818/1067/17

адміністративне провадження № К/9901/4341/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 30.08.2017 (суддя - Савицька Н.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 (судді - Рєзнікова С.С., Бегунц А.О., Старостін В.В.)

у справі за позовом Cільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Дружба - Нова» до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводилинському, Недригайлівському, Роменському районах Погрібного Олександра Анатолійовича про визнання протиправними та скасування приписів,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У липні 2017 року CТОВ «Дружба-Нова» звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправними та скасувати приписи державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель Сумської області Погрібного О.А. від 13.06.2017 №309/0/92/-17-ДК/0095/ПР/03/01/-17, від 15.06.2017 №311/0/92/-17-ДК/0097/ПР/03/01/-17 та від 15.06.2017 №312/0/92/-17-ДК/0097/ПР/03/01/-17.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.06.2017 та 15.06.2017 головним спеціалістом - державним інспектором відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Погрібним О.А. на підставі наказів від 01.06.2017 №309-ДК, від 06.06.2017 №311-ДК, від 06.06.2017 №312-ДК, проведена перевірка дотримання позивачем вимог земельного законодавства, за результатами якої складені акти від 13.06.2017 №309/0/92-17-ДК/334/АП/09/01/-17, від 13.06.2017 №311/0/92-17-ДК/335/АП/09/01/-17, від 15.06.2017 №312/0/92-17-ДК/338/АП/09/01/-17. (а.с.15-20, 127-129).

За результатами перевірки позивачеві видані приписи від 13.06.2017 за №309/0/92/-17-ДК/0095/ПР/03/01/-17, від 15.06.2017 №311/0/92/-17-ДК/0097/ПР/03/01/-17 та від 15.06.2017 №312/0/92/-17-ДК/0097/ПР/03/01/-17 про приведення у відповідний стан земельних ділянок, які знаходяться на території Недригайлівського району шляхом їх перезалуження. (а.с.27-32)

Позивач, вважаючи дії відповідача по проведенню перевірки та вищевказані приписи протиправними, звернувся до суду.

В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що перевірка проведена без повідомлення СТОВ «Дружба-Нова» про здійснення такого заходу, без залучення до участі в ній повноважних представників товариства та без надання можливості надати будь-які пояснення.

Покликався на те, що помилки у зазначенні кадастрових номерів земельних ділянок, що перевіряються, їх площ та місцезнаходження, є неприпустимими і такими, що свідчать про протиправність та незаконність матеріалів перевірки, зокрема, актів обстеження, актів перевірки дотримання вимог земельного законодавства, приписів та протоколів про адміністративне правопорушення.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 30.08.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017, позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано приписи державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель Сумської області Погрібного О.А. від 13.06.2017 №309/0/92/-17-ДК/0095/ПР/03/01/-17, від 15.06.2017 №311/0/92/-17-ДК/0097/ПР/03/01/-17 та від 15.06.2017 №312/0/92/-17-ДК/0097/ПР/03/01/-17.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з наявних в матеріалах справи договорів оренди земельних ділянок та додатків до них - державних актів на право приватної власності на землю, кадастрових планів земельних ділянок, планів-схем розміщення земельних ділянок, інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав встановлено, що землевпорядна документація не містить будь-яких обмежень стосовно земельних ділянок, що обстежувались. Доказів зворотного, відповідачем до суду не надано.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що твердження контролюючого органу про вчинення позивачем правопорушення, що полягає у використанні земель не за цільовим призначенням, не відповідає фактичним обставинам справи.

Також суди дійшли висновку, що при проведенні перевірки відповідач діяв всупереч вимог чинного законодавства та припустився ряду помилок. Зокрема, перевірка була проведена без повідомлення позивача про здійснення такого заходу, без залучення до участі в ній повноважних представників позивача та без надання можливості надати будь-які пояснення чи підтверджуючі докази. Позивач не мав відомостей щодо існування наказів на проведення перевірки та посвідчення (направлення), наявність яких законодавством визнано обов`язковою, оскільки таких документів, разом з матеріалами перевірки, відповідачами на адресу позивача надіслано не було.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Покликається на те, що оскільки в даному випадку здійснювалась перевірка не суб`єкта господарювання, а об`єкта - земельних ділянок, Закон №877-V, на який здійснено посилання судів попередніх інстанцій, до спірних правовідносини застосуванню не підлягає.

Покликається на те, що обмеження щодо використання земельних ділянок встановлюються законом, а тому посилання судів попередніх інстанцій, як на підставу для задоволення позовних вимог, на відсутність у правовстановлюючих документів обмежень у використанні земельних ділянок, є безпідставним.

Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Покликався на те, що ст. 2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення заходів щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та визначені підстави та умови можливості здійснення перевірок.

Крім того, посилався на те, що перевірити об`єкт - земельну ділянку, яка знаходиться у власності або користуванні суб`єкта господарювання з метою встановлення її використання у відповідності до норм земельного законодавства, неможливо без здійснення перевірки суб`єкта господарювання. Оскільки Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який є спеціальним у спірних правовідносинах, не визначає підстав та порядку проведення перевірок, поряд з ним до спірних правовідносин підлягає застосуванню Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За правилами ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Статтею 4 Закону №963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно зі ст. 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За наведеного правового регулювання, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" №877-V (далі - Закон №877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно норм даного закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч. 11 ст. 4 Закону №877-V).

Відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитись з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення на проведення заходу державного контролю.

За правилами ч.ч. 1, 2, 5 ст. 7 зазначеного Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що перевірку дотримання вимог земельного законодавства проведено відповідачем за відсутності представника позивача, про проведення перевірки позивач у встановленому законом порядку не повідомлявся.

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду порушення суб`єктом владних повноважень встановленої законодавством процедури проведення перевірки, нівелює подальші висновки такої перевірки.

Зокрема, у постановах від 10.01.2019 (справа №823/922/17), від 28.02.2019 (справа №813/3201/17) Верховний Суд дійшов висновку, що:

«….нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.»

У постанові від 04.10.2022 (справа №420/1842/21) у справі Верховний Суд дійшов висновку, що :

«……положення частини одинадцятої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) про те, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання слід розуміти так, що посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку.».

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо протиправності дій відповідача під час проведення перевірки та незаконності прийнятих за її результатами рішень та прийняли законне рішення про задоволення позову.

Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на те, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували під час вирішення справи Закон №877-V є безпідставним, оскільки такі висновки судів попередніх інстанцій відповідають висновкам Верховного Суду у постановах від 10.07.2018 №818/1511/17, від 13.06.2019 №815/5113/17, від 10.01.2019 №823/922/17, від 16.03.2021 №817/1155/18, від 04.08.2021 №240/5336/18.

Крім того, згодом, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 №1423-IX в Закони України «Про охорону земель» та «Про державний контроль за використанням та охороною земель» було внесено зміни, згідно яких порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Покликання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на те, що перевірка здійснювалась щодо земельної ділянки, також є безпідставним і не спростовує висновки судів попередніх інстанцій, оскільки, як встановлено судами, за змістом актів перевірки від 13.06.2017 проведена перевірка з контролю з питань дотримання вимог земельного законодавства саме СТОВ «Дружба Нова» і особою, яка проводила перевірку відмічено в акті, що перевірка проводиться за відсутності представника СТОВ «Дружба Нова».

Водночас, порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу контролю.

Такий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 15.05.2020р. у справі №826/12176/16, від 17.09.2020р. у справі №826/10908/18 та від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а.

Оскільки підставою для скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу контролю за використанням та охороною земель, є порушення порядку його проведення, виявлені під час такого заходу порушення не можуть вважатись належним чином зафіксованими і не можуть бути предметом дослідження та перевірки в судовому порядку.

За таких обставин, позовні вимоги підлягали задоволенню з підстав порушення відповідачем порядку проведення перевірки, безвідносно до наявності чи відсутності з боку позивача порушень вимог земельного законодавства, тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів задоволення позовних вимог.

При цьому, відповідач вправі здійснити перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства з дотриманням вимог чинного законодавства та порядку проведення перевірки, в т.ч. щодо належного повідомлення суб?єкта земельних відносин та проведення перевірки за участі його представника.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміну рішень судів попередніх інстанцій в частині мотивів, з яких виходили суди при їх ухваленні.

Керуючись статтями 341 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - задовольнити частково.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 30.08.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 у цій справі змінити в частині мотивів задоволення позову.

В решті постанову Сумського окружного адміністративного суду від 30.08.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук