Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа №826/16170/16

адміністративне провадження №К/9901/23501/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року (головуючий суддя - Літвінова А.В., судді - Балась Т.П., Мазур А.С.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді: Мєзєнцев Є.І., Чаку Є.В.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання неправомірними дій, зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив:

- визнати розгляд звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016 до Кабінету Міністрів України таким, що не відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо доручення розгляду звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016 державними органами, які не мають повноважень приймати розпоряджень Кабінету Міністрів України;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України протягом місяця надати, відповідно до Закону України «Про звернення громадян», обґрунтовану відповідь на звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у відповідь на звернення від 04.06.2016, адресоване Кабінету Міністрів України, ним отримано відповідь від інших органів виконавчої влади, які, за твердженням позивача, не наділені компетенцією на прийняття розпоряджень з питань, що належить до повноважень саме Кабінету Міністрів України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року, позов ОСОБА_1 задоволено у повному обсязі.

Визнано протиправними дії Кабінету Міністрів України з перенаправлення звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016 для розгляду Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерству аграрної політики та продовольства України.

Зобов`язано Кабінет Міністрів України повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016, з урахуванням висновків даної постанови.

Задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що зі змісту звернення від 04.06.2016 та наявних у матеріалах справи доказів, питання, з метою вирішення яких позивач звернувся до Кабінету Міністрів України, належать саме до повноважень останнього, а тому факт перенаправлення даного звернення до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерства аграрної політики та продовольства України не відповідає приписам частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян», оскільки звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016 належить до розгляду Кабінетом Міністрів України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

17 травня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року.

В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року та прийняти нову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що розгляд звернення позивача від 04.06.2016 здійснено у відповідності до положень Закону України «Про звернення громадян», з урахуванням того, що позивачу листами Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерства аграрної політики та продовольства України надано обґрунтовану відповідь на поставлене питання.

Позивачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких вказує, що саме відповідач повинен був розглянути його звернення від 04.06.2016. Просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 квітня 2008 року №610-р «Деякі питання розпорядження земельними лісовими ділянками» було зупинено прийняття рішень про надання згоди на вилучення земельних лісових ділянок, їх передачу у власність та оренду зі зміною цільового призначення до законодавчого врегулювання питань запобігання зловживанням у цій сфері.

ОСОБА_1 звернувся до Кабінету Міністрів України із заявою від 04.06.2016, в якій просив:

- вжити заходів та забезпечити ОСОБА_1 реалізацію конституційного права на землю;

- видати розпорядження Кабінету Міністрів України, яким доручити Міністерству екології та природних ресурсів, Міністерству аграрної політики та продовольства, Державному агентству лісових ресурсів, Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру та їх територіальним органам прийняття рішень щодо надання згоди на вилучення ділянок зі складу лісового фонду, які знаходяться в постійному користуванні державного підприємства «Житомирське лісове господарство» в кв. 28, вид. 6 і кВ. 28 вид. 7 Левківського лісництва загальною площею 0,22 га (вид. 6 - 0,10 га, вид. 7 - 0,12 га) на території Левківської сільської ради, Житомирського району, Житомирської області, з наступною зміною цільового призначення та передачею у власність ОСОБА_1 площами: 0,10 га - під обслуговування житлового будинку та 0,12 га для ведення садівництва.

У відповідь на вказане звернення Секретаріат Кабінету Міністрів України повідомив ОСОБА_1 про те, що лист останнього надіслано Міністерству аграрної політики та продовольства України, Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.06.2016 за №41-Р-014103/06, відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян», для розгляду та надання відповіді.

На підставі викладеного, звернення позивача розглянуто Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерством аграрної політики та продовольства України листами від 01.07.2016 №8/141-708-16 та від 20.07.2016 №37-13-5-16/11295, яким з посиланням на норми земельного законодавства надано роз`яснення з приводу порядку зміни цільового призначення земельної ділянки та порядку вилучення земельної ділянки.

Вважаючи такий розгляд власного звернення від 04.06.2016 необґрунтованим, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Статтею 5 вказаного Закону визначено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Згідно ст. 7 Закону звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.

При цьому, ст. 19 Закону визначено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема, об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; а також не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.

Відповідно до частини 1 статті 19, ч.1 ст.49 Закону України від 27.02.2014 року «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, зокрема, шляхом виконання Конституції та законів України, вирішення питань державного управління у сфері правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до ч.2 статті 1 закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду Міністрів АРК та місцеві державні адміністрації, спрямовую, координую та контролює діяльність цих органів.

Ч. 1 ст. 49 вказаного Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Положеннями статті 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» №794-VII від 27.02.2014 року (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України є юридичною особою і діє на підставі цього Закону та Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" розгляд та надання відповідей на запити, що надходять до Кабінету Міністрів України.

Нормативно-правовим актом, який регулює земельні відносини з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель, є Земельний кодекс України.

Відповідно до ч. 1 статті 3 Земельного кодексу України - земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно норм статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України (частина сьома статті).

Приписами частини першої статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно з частиною першою статті 118 Земельного кодексу України, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд зазначає, що порядок здійснення та забезпечення права звернення кожного громадянина України до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів, визначає Закон України «Про звернення громадян».

Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що згідно вимог Закону України «Про звернення громадян» у випадку якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади зверненні, не входять до його повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, Кабінетом Міністрів України в особі Секретаріату Кабінету Міністрів України не було розглянуто по суті звернення ОСОБА_1 від 04.06.2016 з огляду на положення частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян», а перенаправлено його до розгляду Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерству аграрної політики та продовольства України.

При цьому, ключовим у зверненні позивача була неможливість приватизації земельної ділянки, на якій розташований його будинок, оскільки розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 квітня 2008 року №610-р «Деякі питання розпорядження земельними лісовими ділянками» було зупинено прийняття рішень про надання згоди на вилучення земельних лісових ділянок, їх передачу у власність та оренду зі зміною цільового призначення до законодавчого врегулювання питань запобігання зловживанням у цій сфері.

Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України (частина сьома статті 20 Земельного кодексу України).

Таким чином, право позивача на обов`язкове прийняття, розгляд та отримання відповіді по суті вимог звернення було порушено відповідачем, оскільки звернення ним розглянуто не було.

Також Суд зазначає, що листи Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерства аграрної політики та продовольства України не містять належним чином обґрунтованої відповіді на звернення позивача та не дають можливості практично вирішити по суті поставлені в ньому питання.

За таких підстав колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що питання, з метою вирішення яких позивач звернувся до Кабінету Міністрів України, належать саме до повноважень останнього, а тому факт перенаправлення даного звернення до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Міністерства аграрної політики та продовольства України не відповідає нормам законодавства та є протиправним.

Разом з тим, Суд зазначає, що у вказаній справі позивачем були заявлені три позовні вимоги до Кабінету Міністрів України, проте судами попередніх інстанцій були ухвалені рішення лише щодо двох позовних вимог.

Вказане порушення судами норм процесуального права не є підставою для скасування судових рішень на підставі приписів статті 353 КАС України, водночас це є підставою для ухвалення додаткового судового рішення, оскільки щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, не ухвалено рішення.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи Кабінету Міністрів України безпідставними та правомірно спростованими судами попередніх інстанцій, а їх висновки - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341 343-345 349-356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н.В. Шевцова