Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.01.2019 року у справі №754/12626/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 травня 2019 року

Київ

справа №754/12626/17

провадження №К/9901/1862/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Гімона М. М., Мороз Л. Л., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_1 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів:

Ганечко О. М., Коротких А. Ю., Сорочка Є. О. від 11 грудня 2018 року,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Пухівської сільської ради, у якому просила:

- скасувати рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області № 611-ХV-VІІ від 25 травня 2017 року "Про відмову у наданні земельної ділянки ОСОБА_1";

- зобов'язати Пухівську сільську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,25 га, по АДРЕСА_1, згідно з графічним матеріалом в строк не пізніше одного місяця від набрання законної сили рішення суду та в порядку і в спосіб, передбачений статтею 118 Земельного Кодексу України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Деснянського районного суду міста Києва від 21 березня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області №611-XV-XII від 25 травня 2017 року "Про відмову у наданні земельної ділянки ОСОБА_1", яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,25 га по АДРЕСА_1. Зобов'язано Пухівську сільську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,25 га по АДРЕСА_1 згідно графічного матеріалу в строк не пізніше одного місяця від набрання законної сили рішення суду та в порядку і в спосіб передбачений статтею 118 Земельного Кодексу України.

3. Рішення суду мотивовано тим, що рішенням Пухівської сільської ради Броварського району Київської області від 25 травня 2017 року "Про відмову у наданні земельної ділянки ОСОБА_1" порушено право позивача на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

4. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника прокурора міста Києва на рішення Деснянського районного суду міста Києва закрито.

5. Рішення суду мотивовано тим, що апеляційну скаргу подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а тому провадження за апеляційною скаргою заступника прокурора міста Києва на рішення Деснянського районного суду м. Києва від 21 березня 2018 року підлягає закриттю. Чинним законом передбачений виключний випадок, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, який у даній справі відсутній.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із ухвалою суду апеляційної інстанції, заступник прокурора міста Києва подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судом апеляційної інстанції встановлено, що приводом для звернення заступника прокурора міста Києва із апеляційною скаргою стало те, що Пухівською сільською радою Броварського району Київської області не вжито заходів щодо оскарження незаконного, на його думку, судового рішення. Вказане, на його переконання, свідчить про неналежне здійснення відповідачем захисту державних інтересів, а тому є підстави для застосування прокуратурою міста Києва представницьких повноважень у вказаній справі. Вказував, що оскарження рішення суду спрямовано на захист інтересів держави у земельних правовідносинах, має місце суспільний та публічний інтерес.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга заступника прокурора міста Києва обґрунтована тим, що обраний спосіб захисту у цій справі спрямований на захист інтересів держави та права власності на землю українських громадян, оскільки зобов'язання судом Пухівської сільської ради Броварського району Київської області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки призводить до порушення прав територіальної громади Київської області, державних та суспільних інтересів. В даній справі існує виключний випадок звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави, оскільки Пухівською сільською радою Броварського району Київської області на протязі тривалого часу не вжито заходів щодо оскарження незаконного судового рішення суду першої інстанції, що свідчить про неналежне здійснення захисту державних інтересів.

9. ОСОБА_1 своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслала.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

11. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити.. скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v.

France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

12. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

13. Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

14. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

15. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

16. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

17. Відповідно до частини 3 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

18. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

19. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

20. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

21. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

22. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

23. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

24. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

25. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність інтересів держави порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1.

26. Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

27. Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

28. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

29. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

30. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

31. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

32. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

33. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

34. Вказаного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17) та Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. Враховуючи викладене вище, суд апеляційної інстанцій дійшов правильного висновку, що апеляційну скаргу подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Тому провадження за апеляційною скаргою заступника прокурора міста Києва на рішення Деснянського районного суду міста Києва від 21 березня 2018 року підлягає закриттю, оскільки чинним законом передбачений виключний випадок, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, який у даній справі відсутній.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишити без задоволення, а ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя М. М. Гімон

Суддя Л. Л. Мороз