Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 липня 2019 року

Київ

справа №804/14131/15

адміністративне провадження №К/9901/12188/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року (у складі головуючого судді Сидоренко Д.В.)

та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді Прокопчук Т.С., Божко Л.А., Лукманової О.М.)

у справі №804/14131/15

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України

про визнання протиправною бездіяльність, незаконним рішення та зобов`язання вчинити певні дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив:

- визнати положення про державні податкові інспекції, затвердженні наказом Міністерства доходів і зборів України №46 від 17 квітня 2013 року такими, що: 1) є актами, зведені норми права яких визначають організацію діяльності органів виконавчої влади і їх посадових осіб; 2) зачіпають права громадян і інших осіб, є обов`язковими для них до виконання; 3) надають право втручання у приватну власність, а саме зняття залишків товарно-матеріальних цінностей, готівки, доступу до територій, приміщень та іншого майна, а також визначення сум податкових і грошових зобов`язань, застосовування штрафних санкції та здійснення контролю за готівковими розрахунками; - визнати незаконною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо належного здійснення контролю за додержанням суб`єктом нормотворення - Міністерства доходів і зборів України законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів;

- визнати незаконним рішення Міністерства юстиції України, щодо визнання наказу Міністерства доходів і зборів України №46 від 17 квітня 2013 року актом ненормативного характеру, що не підлягає державній реєстрації;

- на підставі пункту 15 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №731 від 28 грудня 1992 року (далі - Положення №731), визнати Наказ Міністерства доходів і зборів України №46 від 17 квітня 2013 року «Про затвердження Положень про територіальні органи Міндоходів у Дніпропетровській області» (далі - Наказ №46) таким, що не набрав чинності і не тягне за собою правових наслідків;

- зобов`язати Міністерство юстиції України вжити заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства України про держану реєстрацію нормативно-правових актів.

2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2015 рок, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року, в задоволенні позову відмовлено.

3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 1 квітня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Міністра юстиції України з заявою щодо здійснення перевірки додержання Міністерством доходів і зборів України законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та скасування виданого ним наказу як такого, що не пройшов державну реєстрацію в органах Міністерства юстиції України.

5. За результатами розгляду заяви листом №11862-0-33-15/10-1 від 20 квітня 2015 року першим заступником Міністра юстиції України Севостьяновою Н. надано позивачу відповідь, якою повідомлено про те, що за результатами проведених щомісячної безвиїзної та щомісячної виїзної перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів Міністерством доходів і зборів України за квітень 2013 року встановлено, що Наказ №46 є актом ненормативного характеру, спрямованим на організацію виконання Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», постанов Кабінету Міністрів України №563 від 25 травня 2011 року «Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади» та №229 від 20 березня 2013 року «Про утворення територіальних органів Міністерства доходів і зборів», та не має правових норм, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер та відповідно до пп. «в», «д» п. 5 Положення №731 року не підлягає державній реєстрації у Міністерстві юстиції України.

6. Вважаючи незаконним зазначені рішення, дії відповідача, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Наказ №46 за своєю суттю є документом організаційно-розпорядчого характеру, спрямований на організацію виконання рішень вищестоящих органів та не має нових правових норм відповідно до підпунктів «в» та «д» пункту 5 Положення №731, тому необхідність здійснення державної реєстрації зазначеного наказу в Міністерстві юстиції України відсутня, а відтак відсутні і підстави для задоволення позову.

8. Крім того, суди виходили з того, що спірне рішення відповідача, не стосується прав, свобод чи інтересів позивача та не порушує їх.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Позивач у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій. Вважає, що оскаржувані рішення прийняті на підставі висновків, які не відповідають фактичним обставинам справи і прямо суперечать чинному законодавству України.

10. Зазначає, що Наказ № 46 є нормативно-правовим актом, що зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян, має міжвідомчий характер, а відтак підлягає державній реєстрації відповідно до Положення №731.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

12. Як встановлено судами попередніх інстанцій спірним Наказом №46 затверджено Положення про територіальні органи Міндоходів у Дніпропетровській області, зокрема, «Положення про Верхньодніпровську об`єднану державну податкову інспекцію Головного управління Міндоходів у Дніпропетровській області».

13. Відповідно до пункту 1 Положення №731 державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб`єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та цього Положення.

14. Підпунктами «в», «д» пункту 5 Положення №731 передбачено, що на державну реєстрацію не подаються акти оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм.

15. Спірний Наказ №46, як вбачається з нього та встановлено судами попередніх інстанцій, виданий відповідно до:

- Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (частина третя статті 13, згідно з якою територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром. Типове положення про територіальні органи міністерства затверджується Кабінетом Міністрів України.);

- постанов Кабінету Міністрів України №563 від 25 травня 2011 року «Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади» та №229 від 20 березня 2013 року «Про утворення територіальних органів Міністерства доходів і зборів».

16. Також Наказ №46 виданий згідно з підпунктом 10 пункту 11 «Положення про Міністерство доходів і зборів України», затвердженого Указом Президента України від 18 березня 2013 року N141/2013 (чинного на час виникнення спірних правовідносин), відповідно до якого міністр Міндоходів, зокрема, утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належать до сфери управління Міндоходів України, затверджує їх положення (статути). Також вказаним Положенням про Міндоходів України передбачено, що Міндоходів України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання (пункт 9).

17. Отже, як правильно вказано судами, спірний Наказ №46 є актом, що спрямований на організацію виконання рішень вищестоящих органів (Президента України, Кабінету Міністрів України) і власних рішень (Міндоходів України) та що не має нових правових норм, відтак за ознакою, передбаченою підпунктом «д» пункту 5 Положення №731, Наказ №46 не підлягає державній реєстрації.

18. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 13 грудня 2018 року у справі №804/2155/14.

19. Доводи позивача про те, що вказаний наказ містить правові норми, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, мають міжвідомчий характер, а відтак такий наказ підлягає державній реєстрації відповідно до Положення №731, є безпідставними з огляду на те, що він не містить нових правових норм, не є міжвідомчим, оскільки регулює діяльність відповідних територіальних органів виключно Міндоходів України.

20. Як на підставу наявності правових норм, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, позивач посилається на пункт 5 «Положення про Верхньодніпровську об`єднану державну податкову інспекцію Головного управління Міндоходів у Дніпропетровській області», що затверджено спірним Наказом №46, відповідно до змісту якого, вказаній податковій інспекції надається право вимагати від платників податків зняття залишків товарно-матеріальних цінностей, готівки, вимагати засвідчення копій первинних документів, доступу до територій, приміщень та іншого майна, вимагати припинення дій, визначати суму податкових і грошових зобов`язань, застосовувати штрафні санкції, здійснювати контроль за готівковими розрахунками, приймати рішення про адміністративний арешт майна.

21. З цього приводу Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що наведені повноваження Верхньодніпровської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Дніпропетровській області визначені Податковим кодексом України (в редакції, що діяла, на час видання спірного наказу) та, зокрема, пунктом 6 «Положення про Міністерство доходів і зборів України», затвердженого Указом Президента України від 18 березня 2013 року N141/2013 (чинного на час на час видання спірного наказу), на підставі положень якого і був виданий спірний Наказ №46.

22. Це означає, що положення Наказу №46, які на думку позивача зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, не є новими правовими нормами, їх наявність чи відсутність в спірному наказі жодним чином не впливає і не може вплинути на права, свободи чи законні інтереси громадян, оскільки повноваження податкових органів (на час видання спірного наказу) передбачались Податковим кодексом України.

23. Тому спірний наказ не підлягає державній реєстрації в порядку, передбаченому Положенням №731, за ознакою наявності в ньому правових норм, що спростовує відповідні доводи позивача.

24. Водночас необхідно констатувати відсутність інших ознак, передбачених пунктом 4 положення №731, за наявності яких спірний Наказ № 46 підлягав би держаній реєстрації.

25. Крім того, слід погодитись з мотивами судів попередніх інстанцій в тій частині, що наказ №46 не порушує прав, свобод чи інтересів позивача, що свідчить про безпідставність позовних вимог.

26. Частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

27. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

28. Тому завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

29. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

30. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

31. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

32. Тобто обов`язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

33. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

34. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16 і підстави для відступлення від неї відсутні.

35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірний Наказ №46 жодним чином не порушує прав, свобод чи інтересів позивача, не наведено спростування такого висновку судів і в касаційній скарзі.

36. За таких обставин, відсутність порушеного права позивача, як зазначалось, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

37. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

38. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 345, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року у справі №804/14131/15 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду