Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.01.2018 року у справі №815/172/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 жовтня 2018 року

Київ

справа №815/172/16

адміністративне провадження №К/9901/6926/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15.02.2016 у складі судді Завальнюка І.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 у складі колегії суддів: Ступакової І.Г. (головуючий), Бітова А.І., Милосердного М.М. у справі №815/172/16 за позовом ОСОБА_2 до прокуратури Одеської області, керівника прокуратури Одеської області Сакварелідзе Давіда про визнання незаконної бездіяльності, стягнення заробітної плати

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Одеської області, керівника Прокуратури Одеської області Сакварелідзе Давіда, в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив визнати незаконною бездіяльність відповідача 2 щодо невиплати заборгованості по заробітній платі на час звільнення позивача з посади заступника Біляївського міжрайонного прокурора з 14.12.2015, стягнути з відповідача 1 на користь позивача заборгованість по заробітній платі (при звільненні) в сумі 248985,23 грн.

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15.02.2016, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. 14.12.2015 наказом прокурора Одеської області №3142к було звільнено ОСОБА_2 з посади заступника Біляївського міжрайонного прокурора у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру".

3.2. Згідно абзацу 2 даного наказу відділу фінансування та бухгалтерського обліку належить провести остаточний розрахунок та виплатити усі належні ОСОБА_2 виплати при звільненні, враховуючи вихідну допомогу у розмірі середнього місячного заробітку відповідно до ст. 44 КЗпП України.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій вказали, що відповідач 1 правомірно нараховував та виплачував заробітну плату позивачу згідно з умовами оплати праці працівників органів прокуратури, що затверджені Постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 і будь-яка заборгованість по заробітній платі відповідача 1 перед позивачем за липень-грудень 2015 року відсутня. Суди попередніх інстанцій зазначили, що Кабінет Міністрів України не виконав покладений на нього Перехідними положеннями Закону України "Про прокуратуру" обов'язок щодо приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність з цим Законом. У той же час, нормами Бюджетного кодексу України та Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" встановлено, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовується виключно у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивачем подано касаційну скаргу на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15.02.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю .

5.1. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та допущено порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує, що він має право на отримання заробітної плати в розмірах визначених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру". Наголошує, що Законом України "Про прокуратуру" передбачено можливість визначення заробітної плати прокурора виключно цим Законом, відтак, вважає безпідставними посилання судів попередніх інстанцій на бюджетне законодавство та зазначає про неврахування ними практики Європейського Суду з прав людини.

6. Відповідач 1 подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування заперечень відповідач 1 вказує, що оскаржувані судові рішення постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

7. Відповідач 2 заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Конституція України:

Стаття 43: "&l>;…&g ; Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом".

9. Кодекс законів про працю України (надалі - КЗпП України):

Стаття 47. Обов'язок власника або уповноваженого ним органу провести розрахунок з працівником і видати йому трудову книжку

"Власник або уповноважений ним орган зобов'язаний в день звільнення видати працівникові належно оформлену трудову книжку і провести з ним розрахунок у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу".

Стаття 116. Строки розрахунку при звільненні

"При звільненні працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, провадиться в день звільнення. Якщо працівник в день звільнення не працював, то зазначені суми мають бути виплачені не пізніше наступного дня після пред'явлення звільненим працівником вимоги про розрахунок. Про нараховані суми, належні працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум.

В разі спору про розмір сум, належних працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган в усякому випадку повинен в зазначений у цій статті строк виплатити не оспорювану ним суму".

Стаття 117. Відповідальність за затримку розрахунку при звільненні

"В разі невиплати з вини власника або уповноваженого ним органу належних звільненому працівникові сум у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу, при відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку.

При наявності спору про розміри належних звільненому працівникові сум власник або уповноважений ним орган повинен сплатити зазначене в цій статті відшкодування в тому разі, коли спір вирішено на користь працівника. Якщо спір вирішено на користь працівника частково, то розмір відшкодування за час затримки визначає орган, який виносить рішення по суті спору".

10. Закон України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон №1789-XII):

Стаття 49. Матеріальне і соціальне забезпечення працівників прокуратури

"Заробітна плата прокурорів складається із посадових окладів, надбавок за класні чини, вислугу років і має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, а так само закріплення кваліфікованих кадрів. Надбавки за вислугу років встановлюються також іншим працівникам прокуратури (спеціалістам, службовцям, робітникам). Розміри посадових окладів, надбавок за класні чини та вислугу років затверджуються Кабінетом Міністрів України".

11. Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон №1697-VII):

Стаття 12. Місцеві прокуратури

"1. У системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону".

Стаття 81. Заробітна плата прокурора

"1. Заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

2. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

3. Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:

з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;

з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;

з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат".

Розділ XII ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

"1. Цей Закон набирає чинності з 15 липня 2015 року, крім:

…статті 12 та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15 грудня 2015 року (абзац 3)".

"…3. Визнати такими, що втратили чинність із набранням чинності цим Законом:

1) Закон України "Про прокуратуру" &?а;…&? ;, крім &?и;…&?к; частини першої статті 49 &lЗ;…&? ;, яка втрачає чинність з 15 грудня 2015 року".

Розділ XIII ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ

"…1-1. До утворення місцевих прокуратур їх повноваження здійснюють міські, районні, міжрайонні, районні у містах прокуратури. На зазначений період за прокурорами та керівниками цих прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури.

"…5-1. До набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону:

1) прокурорами місцевих прокуратур призначаються:

…в) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, - за умови успішного проходження ними тестування".

"…13. Кабінету Міністрів України:

1) у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом".

12. Постанова Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (надалі - Постанова):

"1. Затвердити схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5.

2. Надати право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці:

1) установлювати: &?и;…&?е; працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів;

…6. Видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

13. Частиною 3 статті 81 Закону №1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015, встановлено нові розміри посадових окладів прокурорів місцевих прокуратур та передбачено їх поетапне запровадження. Зокрема, за приписами даної норми, посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01.07.2015 по 01.06.2016 складав 10 мінімальних заробітних плат.

14. Враховуючи норми пункту 1-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону №1697-VII у їх взаємозв'язку з нормами абзацу 3 пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону, до 15.12.2015 міські, районні, міжрайонні та районні у містах прокуратури здійснювали повноваження місцевих прокуратур і на цей період за прокурорами відповідних прокуратур зберігався правовий статус, який вони мали до набрання чинності Законом №1697-VII.

15. Так, частина 1 статті 49 Закону №1789-XII, яка була чинною до 14.12.2015, обумовлювала один з елементів правового статусу прокурорів - порядок їх матеріального забезпечення. За змістом наведеної норми, розмір посадових окладів, надбавок за класні чини, вислугу років, що є складовими заробітної плати прокурорів, затверджувався Кабінетом Міністрів України.

16. У період з липня по грудень 2015 року схема посадових окладів працівників органів прокуратури визначалась Постановою, у додатку 5 до якої було передбачено розміри посадових окладів працівників районних, міжрайонних, районних у містах з районним поділом та інших прирівняних до них прокуратур. Суди попередніх інстанцій під час розгляду справи з'ясували ту обставину, що заробітна плата позивачу протягом спірного періоду виплачувалась відповідачем 1 виходячи саме з розмірів посадових окладів, встановлених цією Постановою.

17. З огляду на норми підпункту "в" пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону №1697-VII, до набрання чинності абзацом 3 пункту 1 розділу XII цього Закону, тобто, до 15.12.2015, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працювали у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, могли бути призначені прокурорами місцевих прокуратур виключно за умови успішного проходження ними тестування.

18. Отже, прокурори міських, районних, міжрайонних і районних у містах прокуратур, які до 15.12.2015 здійснювали повноваження місцевих прокуратур, не мали статусу прокурів місцевих прокуратур і, відповідно, на них не поширювали свою дію норми частини 3 статті 81 Закону №1697-VII. Питання оплати праці таких прокурорів визначались частиною 1 статті 49 Закону №1697-VII, а розміри їх посадових окладів були встановлені Постановою.

19. Таким чином, у відповідача 1 не було правових підстав здійснювати позивачу нарахування і виплату заробітної плати за період з 15.07.2015 по 14.12.2015 включно, виходячи з посадових окладів прокурорів місцевих прокуратур, передбачених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" та відповідно розраховувати належні до виплати при звільненні суми з вказаного розміру посадового окладу. У зв'язку з наведеним, позовні вимоги до задоволення не підлягали.

20. Однак, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, які покладено в основу відмови у задоволенні позову, стосовно невиконання Кабінетом Міністрів України покладеного на нього обов'язку щодо приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність з цим Законом та вважає безпідставними посилання суду на вимоги бюджетного законодавства.

21. Дійсно, Законом №1697-VII Кабінет Міністрів України зобов'язано привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, для чого надано строк до 25.01.2015 (враховуючи, що Закон №1697-VII опублікований у газеті "Голос України" від 25.10.2014 №206). Проте, вказана обставина не мала безпосереднього впливу на нарахування і виплату позивачу заробітної плати за спірний період, оскільки на нього, незалежно від факту прийняття Кабінетом Міністрів України відповідної постанови, не поширювались норми частини 3 статті 81 Закону №1697-VII.

22. Колегія суддів Верховного Суду відхиляє покликання скаржника на практику Європейського суду з прав людини з даного питання.

23. Так, у рішенні Європейського Суду з прав людини по справі "Кечко проти України" від 08.11.2005, Судом зауважено, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними (пункт 23).

24. У рішенні Європейського Суду з прав людини по справі "Будченко проти України" від 24.04.2014, Суд нагадав, що найважливішою вимогою статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання органу влади у мирне володіння майном має бути законним. Цей принцип означає, що застосовні положення національного законодавства є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у їх застосуванні (див. рішення у справі "Бейелер проти Італії" (Beyeler v. Italy), [ВП] заява №33202/96, пп. 108-109, ЄСПЛ 2000-І) (пункт 40).

25. Отже, як вказав Європейський Суд з прав людини, держава не може відмовляти у здійсненні особі певних виплат у разі чинності законодавчої норми, яка їх передбачає та відповідності особи умовам, що ставляться для їх отримання, що не мало місця у випадку спірних правовідносин.

26. Крім того, як вказано у рішенні Європейського Суду з прав людини по справі "Суханов та Ільченко проти України" від 26.06.2014, за певних обставин "законне сподівання" на отримання "активу" також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Так, якщо суть вимоги особи пов'язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має "законне сподівання", якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування (див. рішення у справі "Копецький проти Словаччини" (Kopecky v. Slovakia) [ВП], заява №44912/98, п. 52, ЄСПЛ 2004-IX). Проте не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами (див. вищенаведене рішення у справі "Копецький проти Словаччини" (Кореску v. Slovakia), п. 50; "Anheuser-Busch Inc. проти Португалії" (Anheuser-Busch Inc. v. Portugal) [ВП], заява №73049/01, п. 65, ЄСПЛ 2007-І) (пункт 35).

27. За приписами статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина 1). Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина 3). Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина 4).

28. Враховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зокрема, Закону №1697-VII, яке водночас не призвело до ухвалення незаконних по суті судових рішень.

29. З огляду на це, мотивувальну частину оскаржуваних судових рішень слід змінити, а касаційна скарга підлягає до задоволення частково.

ПОСТАНОВИВ:

30. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

31. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15.02.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 у справі №815/172/16 за позовом ОСОБА_2 до Прокуратури Одеської області, керівника Прокуратури Одеської області Сакварелідзе Давіда про визнання бездіяльності незаконною, стягнення заборгованості по заробітній платі змінити у мотивувальній частині, в решті - залишити без змін.

32. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду