Історія справи

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 160/3900/20

адміністративне провадження № К/9901/24941/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

Судді- доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/3900/20

за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль», ОСОБА_1

до Дніпровської міської ради, Спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у м. Дніпрі Дніпровської міської ради,

про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації «Платформа Громадський Контроль», ОСОБА_1

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року (прийняте у складі головуючого судді - Врона О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року (прийняту у складі: головуючого судді - Добродняк І.Ю., суддів - Бишевської Н.А., Семененка Я.В.)

ВСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2020 року Громадська організація «Платформа Громадський Контроль»(далі - позивач-1), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-2),звернулись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради, Спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у м. Дніпрі Дніпровської міської ради про визнання протиправним та нечинним пункт 3 розділу II рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі Дніпровської міської ради оформленого протоколом засідання № 3 від 07.04.2020 р.

28 вересня 2020 року суду надано уточнену позовну заяву, в якій позивачі просять: визнати протиправним та нечинним пункт 3 розділу ІІ рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі Дніпровської міської ради, оформленого протоколом засідання №3 від 07.04.2020 року.

В обґрунтування уточненого позову зазначено, що позивачі не погоджуються з оскаржуваним пунктом 3 розділу ІІ рішення, оскільки, на думку позивачів, вказаним рішенням порушуються конституційні гарантії осіб щодо вільного пересування на території України. Загальне положення про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об`єктового рівня, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.06.2002 року №843, не містить повноважень Спеціальної комісії приймати будь-які нормативно-правові акти, що обмежують гарантовані Конституцією та законами України права і свободи громадян.

Короткий зміст рішень судів І та ІІ інстанцій

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року, у задоволенні позову Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» та ОСОБА_1 відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, зазначив, що обов`язковою умовою надання правового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів осіб. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай виражені права чи інтереси осіб, які стверджують про їх порушення. Право на захист має особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність.

Судом встановлено, що оскаржуваний пункт 3 розділу II рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі Дніпровської міської ради оформленого протоколом засідання № 3 від 07.04.2020 року був чинний 4 дні.

Суду не надано доказів, що стосовно позивача вчинялись дії у період з 07.04.2020 року по 11.04.2020 року у вигляді недопуску до м. Дніпра або що йому було відмовлено у в`їзді в м. Дніпро у зазначений період.

Отже, судом не встановлено порушення прав позивача-2 оскаржуваним пунктом 3 розділу II рішення № 3 від 07.04.2020 року.

Крім того, суду не надано доказів, що позивачі у період з 07.04.2020 року по 11.04.2020 року мали намір потрапити до м. Дніпро і їм в цьому було відмовлено. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено порушення прав позивачів, захист яких має здійснити суд.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. У липні 2021 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позивачами, засобами поштового зв`язку, надіслано касаційну скаргу.

4.1. У касаційній скарзі позивачі просять:

- скасувати рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року;

- у справі прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

5. Аргументи сторін, які подали касаційну скаргу.

5.1. Позивачі у касаційній скарзі посилаються на те, що судами першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень у цій справі.

У касаційній скарзі позивачі зазначають, що відповідно до статті 33 Конституції України, кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну. Відповідно до ст. 64 Конституції України, в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Отже, для обмеження Конституційного права на переміщення громадянина України територією України, повинен бути введений воєнний або надзвичайний стан. Однак, такий стан наразі не введено. Більш того, вказані норми передбачають введення обмежень згідно до закону.

Отже, оспорюваним нормативно-правовим актом порушувались конституційні права та свободи, зокрема право на свободу пересування ОСОБА_1 .

Позивачі вважають, що суди не врахували висновків щодо застосування норми права, а саме частини 2 статті 264 КАС України у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, зокрема у постановах від 02.03.2021 у справі №640/1171/19, від 14.02.2019 у справі № 826/5493/16, від 30.12.2020 у справі № 617/291/18.

Крім того, позивачі вважають, що оскільки заборону на в`їзд було встановлено поза межами повноважень відповідачів, то гарантії, що передбачаються ОСОБА_1 . Конвенцією були порушені.

06 серпня 2021 року позивачами до Суду було надіслано уточнену касаційну скаргу, в якій позивачі ставлять вимоги до суду касаційної інстанції тіж самі, що і в основній касаційній скарзі, а також, послалися на правову позицію щодо можливості оскарження нормативних актів, які згодом (під час розгляду справи в суді) були скасовані чи змінені суб`єктом владних повноважень, викладену у постановах Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 1440/2398/18 та від 11 серпня 2020 року у справ № 640/18067/18.

6. Позиція інших учасників справи

Відповідач скористався своїм процесуальним правом та подав відзив на касаційну скаргу.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що станом на день розгляду справи, оскаржуваний пункт 3 розділу ІІ рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпро оформленого протоколом засідання № 3 від 07.04.2020 втратив чинність в позасудовому порядку шляхом визнання його нечинним пунктом 3 протоколу №4 від 11.04.2020 спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі.

Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Частиною 2 ст. 264 КАС України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів осіб.

Враховуючи, що ні до позовної заяви, ні під час розгляду справи позивачами не було надано доказів того, що у період з 07.04.2020 року по 11.04.2020 року останні мали намір потрапити до м. Дніпра і їм в цьому було відмовлено то за таких умов відсутнє порушення прав позивачів, а тому судом I та II інстанції правомірно відмовлено позивачам у задоволенні позовних вимог та апеляційних скарг.

Відповідач зауважує, що між відповідачем та позивачем - 2 не виникло спору як такого, тобто позивачем - 2 не наведено в чому власне полягає порушене право громадської організації оскаржуваним протоколом, на чому воно ґрунтується (правова підстава) і яким чином відповідачі своїми діями порушили відповідне право.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є громадянином України, зареєстрований та мешкає за адресою: АДРЕСА_1 , тобто є мешканцем іншої ніж Дніпропетровська область адміністративно - територіальної одиниці.

Позивач має у власності транспортний засіб Volkswagen Passat, державний номер реєстрації НОМЕР_1 , що підтверджується свідоцтвом про реєстрацію транспортного засобу серії НОМЕР_2 .

В той же час, у місті Дніпрі проживає донька позивача - ОСОБА_2 та її діти - онуки ОСОБА_1 - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .

Громадська організація «Платформа громадський контроль» відповідно до статуту, затвердженого позачерговими загальними зборами членів Громадської організації «Платформа громадський контроль» (протокол №3 від 10.10.2018), сприяє на громадських засадах забезпеченню системного запобігання, виявленню та припиненню корупційних правопорушень, поновленню законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усуненню причин і наслідків вчинення корупційних діянь; слідкує за неухильним додержання посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, при здійсненні ними своїх повноважень, вимог чинного законодавства, виявлення причин та наслідків проявів порушення вимог чинного законодавства та інформування про такі факти правоохоронних органів та органів контролю; задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, екологічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів членів організації.

Відповідно до ст. 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» в редакції на час виникнення спірних правовідносин карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України.

8. Постановою Кабінету Міністрів України №211 від 11 березня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS0-СоV-2» в Україні запроваджено карантин через спалах у світі коронавірусу СОVID-19 - з 12 березня до 3 квітня 2020 року.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» від 25 березня 2020 року №239 прийнято рішення про продовження строку карантину до 24.04.2020, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 березня 2020 р. №338-р - установлено на всій території України режим надзвичайної ситуації до 24.04.2020.

27.03.2020 виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення №412 «Про введення режиму надзвичайної ситуації у м. Дніпрі», яким, зокрема, створено спеціальну комісію з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у м. Дніпрі та визначено, що спеціальна комісія у своїй діяльності має керуватися Загальним положенням про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об`єктового рівня, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 14.06.2002 №843.

07.04.2020 Спеціальною комісією прийнято рішення, оформлене Протоколом №3 засідання Спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня, у п. 3.1-3.4 п.3 розділу II якого встановлено:

співробітникам підрозділів Управління патрульної поліції в Дніпропетровській області, Управління центрального територіального об`єднання Національної Гвардії України, Дніпровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області під час несення служби на контрольно-пропускних пунктах на в`їздах у місто Дніпро:

3.1. Здійснювати зупинку 100 % транспортних засобів, що в`їжджають до міста, та перевіряти супровідні документи.

3.2.Не допускати в`їзд до міста Дніпра транзитного транспорту та транспорту, що прибуває з інших регіонів України, окрім транспортних засобів, що залучаються до заходів із життєзабезпечення населення міста.

3.3. Здійснювати за допомогою спеціального обладнання вимірювання температури тіла в усіх осіб, що перебувають у транспортних засобах, які в`їжджають до міста Дніпра.

3.4. У разі виявлення в транспортних засобах, що в`їжджають до міста, або переміщуються територією міста, осіб з підвищеною температурою тіла, вживати заходи щодо тимчасового затримання транспортного засобу та осіб, які у ньому знаходяться, до прибуття бригади швидкої медичної допомоги, з подальшою обов`язковою госпіталізацією таких осіб.

9. Через введену Спеціальною комісією заборону на в`їзд до міста Дніпра транзитного транспорту та транспорту, що прибуває з інших регіонів України, позивач-2 ОСОБА_1 зазначає, що маючи у власності транспортний засіб і маючи фактичну здатність приїхати у місто Дніпро, був позбавлений можливості вільного пересування по території України та, як наслідок, потрапити до своєї доньки та онуків.

Позивач-2 також зазначає, що це рішення Спеціальної комісії обмежило свободу вільного пересування, зокрема, членів Громадської організації «Платформа громадський контроль».

З огляду на те, що вказане обмеження, встановлене пунктом 3 розділу II рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі, оформленого протоколом засідання № 3 від 07.04.2020, порушує гарантовану Конституцією України свободу вільного пересування, та з огляду на відсутність повноважень відповідачів на прийняття такого рішення, позивачі звернулися з цим позовом до суду.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

11. Судами попередніх інстанцій встановлено та не спростовано сторонами, оскаржуване рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі, оформлене протоколом засідання № 3 від 07 квітня 2020 року, прийнято на виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України №211 від 11 березня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби СОVID-19» і в період запровадженого Кабінетом Міністрів України карантину через спалах у світі коронавірусу СОVID-19 - з 12 березня 2020 року по 24 квітня 2020 року.

11 квітня 2020 року Спеціальною комісією з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі на засіданні (протокол №4), до розділу II Протоколу засідання спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня № 3 від 07 квітня 2020 року внесені зміни, а саме:

пункт 3 розділу 11 Протоколу викладено у новій редакції:

« 3. Співробітникам підрозділів Управління патрульної поліції в Дніпропетровській області, Управління центрального територіального об`єднання Національної Гвардії України, Дніпровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області під час несення служби на контрольно-пропускних пунктах на в`їздах у місто Дніпро:

3.1. Здійснювати зупинку 100 % транспортних засобів, що в`їжджають до міста Дніпра та перевіряти супровідні документи.

3.2. Здійснювати за допомогою спеціального обладнання дистанційне вимірювання температури тіла в усіх осіб, що перебувають у транспортних засобах, які в`їжджають до міста Дніпра.

3.3. У разі виявлення у осіб, які в`їжджають до міста на транспортних засобах:

3.3.1 Температури тіла вище 37 °С та ознак симптомів гострої респіраторної вірусної інфекції (нежиті, риніту тощо) забезпечити виклик мобільної медичної бригади для забору матеріалу для лабораторного обстеження на наявність коронавірусної хвороби з роз`ясненням особі вимог, передбачених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 28.03.2020 № 722.

3.3.2 Температури тіла вище 38 °С, симптомів тяжкої гострої респіраторної інфекції (висока температура, задишка, кашель і загальна слабкість) забезпечити виклик бригади швидкої медичної допомоги.

3.3.3 У разі виявлення осіб з ознаками, передбаченими п. 2.3.2 цього протоколу, забезпечити відібрання контактних даних особи з подальшою їх передачею до відповідного підрозділу поліції для контролю щодо дотримання такою особою заходів самоізоляції.

3.4. Вживати заходи щодо тимчасового затримання транспортного засобу та осіб, які у ньому знаходяться, до прибуття бригади швидкої медичної допомоги.»

Відповідно до п. 3 протоколу №4 пункти 3.1-3.4 розділу ІІ протоколу №3 вважаються такими, що втратили чинність з відповідною зміною нумерації наступних пунктів.

12. Отже, станом на день розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваний пункт 3 розділу II рішення Спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі, оформленого протоколом засідання № 3 від 07 квітня 2020 року, втратив чинність шляхом зміни його редакції протоколом №4 від 11 квітня 2020 року Спеціальної комісії.

Виходячи з викладеного, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що відсутні підстави визнавати нечинним в судовому порядку рішення Спеціальної комісії, якого на час прийняття такого судового рішення вже не існувало.

13. Суд зазначає, що зміст постанов Верховного Суду від 14 лютого 2019 року (у справі № 826/5493/16), від 13 березня 2019 року (у справі №712/8985/17) та від 18 липня 2019 року (у справі № 826/16725/17) свідчать про те, що слушність і обґрунтованість вимог позивача про застосування ретроспективного підходу і визнання нормативно-правового акту нечинним з певного часу або події є питаннями підставності і достовірності заявлених вимог, які мають досліджуватися у межах розгляду позову по суті.

Стосовно визнання означеного рішення Спеціальної комісії протиправним після втрати ним чинності Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що обов`язковою умовою надання правового захисту у такий спосіб є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів осіб. При цьому порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай виражені права чи інтереси осіб, які стверджують про їх порушення. Право на захист має особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність.

Встановлені у справі обставини не свідчать про фактичну реалізацію, виконання пп.3.2 п. 3 розділу II рішення Спеціальної комісії, оформленого протоколом засідання № 3 від 07.04.2020, а саме: не допуск в`їзду до міста Дніпра транзитного транспорту та транспорту, що прибуває з інших регіонів України, протягом часу, коли вказаний пункт був діючим (з 07.04.2020 по 11.04.2020). Жодні докази позбавлення позивачів можливості вільного пересування по території України у вказаний період внаслідок прийняття Спеціальною комісією оскаржуваного рішення матеріали справи не містять, сторонами не подані.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність факту порушення прав та свобод позивачів, про захист яких вони просять.

14. В постановах Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 1440/2398/18 та від 11 серпня 2020 року у справі № 640/18067/18, на які посилаються позивачі в уточненій касаційній скарзі, викладена правова позиція Верховного Суду щодо можливості оскарження нормативно-правового акту, згідно якої, як правильно вказано позивачами, вирішальною умовою можливості оскарження нормативного акту є його чинність на момент звернення до суду позивачем.

В спірному випадку, враховуючи, що дійсно позивачі звернулись до суду з цим позовом 09.04.2020 в період, коли оскаржуване ними рішення Спеціальної комісію було чинним, їх право оскаржити це рішення в судовому порядку жодним чином судом першої інстанції обмежено не було.

Крім того, в спірному випадку, наведені позивачем ОСОБА_1 доводи, докази, яким надано оцінку судами попередніх інстанцій, не є свідченням наявності обставин і підстав, що свідчать про протиправну поведінку щодо самого позивача, членів його сім`ї чи близьких родичів і зумовлюють заподіяння йому моральної шкоди, пов`язаної з оскаржуваним рішенням Спеціальної комісії в період його дії.

Суд зазначає, що Спеціальну комісію з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі створено рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27.03.2020 № 412, який є окремим суб`єктом в системі органі місцевого самоврядування (ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Фактично Дніпровська міська рада не є учасником спірних правовідносин і позивачами не доведено суду порушення їх прав діями або рішеннями Дніпровської міської ради в контексті визначеного позивачами спору, внаслідок чого то підстави для задоволення позову відсутні.

15. Всі інші доводи, які наводяться скаржниками в касаційній скарзі, не свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального або матеріального права при прийнятті оскаржуваних рішень.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права

Аналіз зазначених обставин справи та наведених правових норм дають підстави для висновку Суду, що суд першої та апеляційної інстанцій правильно та повно встановили всі обставини справи, правильно застосували норми матеріального права, не допустили порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ :

1. Касаційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» та ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач В.М. Бевзенко

Судді О.П. Стародуб

В.М. Шарапа