Історія справи

Ухвала КАС ВП від 31.07.2019 року у справі №826/16689/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 року

м. Київ

справа № 826/16689/18

адміністративне провадження № К/9901/20566/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Радишевської О. Р., Шевцової Н. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом Акціонерного товариства "Комерційний банк "Приватбанк" до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Алонза", про визнання протиправними та скасування окремих положень актів перевірки, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Алонза" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Літвінова А. В. ) від 14 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Карпушова О. В., судді Губська Л. В., Епель О. В. ) від 18 червня 2019 року,

І. Суть спору

У жовтні 2018 року Акціонерне товариство "Комерційний банк "Приватбанк" (далі - позивач, АК "КБ "Приватбанк") звернулося до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - відповідач, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Алонза" (далі - ТОВ "Алонза"), у якому просило:

- визнати протиправними та скасувати положення акту ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 7, що був складений за результатами проведення перевірки в період з 31 березня 2018 року по 11 квітня 2018 року щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у будівлі торгового центру "Приозерний" Публічного акціонерного товариства Комерційний банк "Приватбанк" за адресою: м. Дніпро, вул. Боброва, 1, щодо виявлених порушень № з/п 33,34,41,45,57,58,65,70,71,76,78;

- визнати протиправним та скасувати положення акту ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 539, складений за результатами проведення перевірки в період з 23 травня 2018 року по 24 травня 2018 року щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у будівлі торгового центру "Приозерний" Публічного акціонерного товариства Комерційний банк "Приватбанк" за адресою: м. Дніпро, вул. Боброва, 1, щодо виявлених порушень № з/п 9,10,15,19,29,30,36,40,41,46.

На обґрунтування позовних вимог АТ "КБ "Приватбанк" зазначило, що дії ГУ ДСНС у Дніпропетровській області щодо включення в акти перевірок № 7 та № 539 вищенаведених порушень суперечить основним принципам державного нагляду (контролю), які встановлені ст. 3 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Також позивач уважає, що перевірка проводилась з підстав, що не передбачені згаданим вище Законом.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.

У період з 31 березня 2018 року по 11 квітня 2018 року ГУ ДСНС у Дніпропетровській області було проведено позапланову перевірку щодо додержання суб'єктом господарювання ПАТ "КБ "Приватбанк" вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у будівлі торгового центру "Приозерний" за адресою: м. Дніпро, вул. Боброва, 1, за результатами якої складено акт перевірки № 7, яким виявлено 90 порушень, детальний опис яких наведено безпосередньо в акті.

Указаний акт отримано позивачем 11 квітня 2018 року, що підтверджується вхідним штампом ПАТ "КБ "Приватбанк" на акті.

У подальшому, для встановлення вжиття певних заходів усунення порушень, позивач самостійно запросив ГУ ДСНС у Дніпропетровській області провести повторну перевірку.

Так, у період з 23 травня 2018 року по 24 травня 2018 року проведено позапланову перевірку щодо додержання суб'єктом господарювання ПАТ "КБ "Приватбанк" вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у будівлі торгового центру "Приозерний" за адресою: м. Дніпро, вул. Боброва, 1, про що був складений відповідний Акт перевірки № 539, яким виявлено 55 порушень, детальний опис яких наведено безпосередньо в акті.

Уважаючи, що положення акта ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 7 щодо виявлених порушень № з/п 33,34,41,45,57,58,65,70,71,76,78 та положення акта ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 539 щодо виявлених порушень № з/п 9,10,15,19,29,30,36,40,41,46 протиправні, АК "КБ "Приватбанк" звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2019 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, у задоволені позовних вимог відмовлено у повному обсязі.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що предметом розгляду по суті в порядку адміністративного судочинства є не будь-які рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а лише ті, що породжують права та обов'язки учасників спірних правовідносин, тому самі ж по собі положення актів відповідача не можуть бути визнані протиправними, оскільки не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій звернули увагу на те, що рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, у справі № 804/3214/18 були встановлені обставини щодо законності дій ГУ ДСНС у Дніпропетровській області під час проведення перевірки та фіксації відповідних правопорушень, а тому такі обставини не потребують додаткового встановлення у цій справі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року, у зв'язку з постановленням Верховним Судом 26 березня 2021 року ухвали про відведення колегії суддів від розгляду матеріалів касаційної скарги у цій справі, був призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 березня 2021 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Мацедонській В. Е., судді: Радишевській О. Р., Шевцовій Н. В.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі ТОВ "Алонза" просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

На обґрунтування своєї позиції ТОВ "Алонза" зазначає, що саме акт перевірки є підставою для звернення відповідача з позовом про застосування заходів реагування, а тому, на його думку, неправомірність такого акта прямо впливає на порушення прав та інтересів позивача та третьої особи.

Також зазначає, що судовими рішеннями у справі № 804/3214/18 не встановлено обставини щодо законності дій ГУ ДСНС у Дніпропетровській області із проведення та фіксації відповідних правопорушень, що, в свою чергу, не відповідає доводам суду при прийнятті оскаржуваних рішень у справі № 826/16689/18.

Крім того, ТОВ "Алонза" зазначає, що судами не враховані порушення порядку проведення перевірки, здійсненої відповідачем, зокрема, відсутності підстав для проведення перевірки, відсутності в посвідченні питань, які необхідно з'ясувати під час перевірки, що суперечить законодавчо визначеним принципам державного нагляду (контролю).

Водночас, скаржник уважає, що суд повинен був задовольнити клопотання ТОВ "Алонза" про зупинення провадження у цій справі до остаточного вирішення справи № 804/3214/18, тобто до набрання законної сили постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідачем та позивачем не було подано відзивів на касаційну скаргу, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - ~law16~) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

~law17~ установлено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв'язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Згідно з ~law18~ за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Відповідно до ~law19~ суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право одержувати та знайомитися з актами державного нагляду (контролю), надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта.

Поряд з цим, за приписами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з пунктами 1, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 8 частини 1 статті 4 КАС України установлено, що позивач це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

За нормами статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

VІІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (ч. 1 ст. 341 КАС України).

Так, предметом спору у цій справі є окремі положення актів перевірки ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 7 та № 539 щодо виявлення порушень.

Водночас, аналізуючи вказані вище положення законодавства, вбачається, що дії контролюючого органу зі складання акта перевірки є способом реалізації наданої суб'єкту владних повноважень компетенції. Сам акт перевірки не є рішенням (актом індивідуальної дії) в розумінні КАС України, а є лише носієм інформації, встановленої під час здійснення контрольного заходу.

Отже, акт перевірки є службовим документом, в якому зафіксовані виявлені при проведенні тієї або іншої перевірки порушення, він є носієм доказової інформації про виявлені порушення, та його зміст може бути оскаржено шляхом подання до контролюючого органу відповідних зауважень.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спірні акти перевірки є лише службовими документами, які підтверджують факт проведення перевірки суб'єкта господарювання, є носієм доказової інформації про виявленні порушення вимог законодавства, а їх скасування не призведе до поновлення прав позивача та третьої особи у спірних правовідносинах.

Що стосується доводів скаржника про порушення судами норм процесуального права, оскільки було відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення провадження у цій справі до остаточного вирішення справи № 804/3214/18, тобто до набрання законної сили постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, колегія суддів уважає безпідставними з огляду на таке.

Як убачається з матеріалів справи та правильно встановлено судами попередніх інстанцій, питання стосовно правомірності та законності проведення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області перевірок будівлі торгового центру "Приозерний" ПАТ
"КБ "Приватбанк" за адресою: м. Дніпро, вул. Боброва, 1, розглядалось в іншій судовій справі № 804/3214/18.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі.

Так, рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, у справі № 804/3214/18 у задоволенні позову ТОВ "Алонза" до ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, за участю третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - АТ "КБ "Приватбанк" про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказу та посвідчення на проведення перевірки - відмовлено в повному обсязі.

Указане судове рішення набрало законної сили 30 жовтня 2018 року.

Тобто станом на момент звернення (15 січня 2019 року) ТОВ "Алонза" до суду з клопотанням про зупинення провадження у цій справі до вирішення справи № 804/3214/18 вже існувало судове рішення, яке набрало законної сили, у справі № 804/3214/18, а тому суд правильно відмовив у задоволенні такого клопотання.

При цьому, нормами КАС України не передбачений обов'язок суду зупиняти провадження у справі до прийняття судового рішення касаційної інстанції в іншій справі.

Доводи скаржника щодо порушення відповідачем порядку проведення перевірок є безпідставними, оскільки предметом спору є окремі положення актів перевірки ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 7 та № 539 щодо виявлення порушень, натомість, дії відповідача щодо проведення перевірок в цьому судовому провадженні не оскаржувались.

Ураховуючи зазначене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду констатує, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

З урахуванням вище наведеного, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку щодо відсутності правових підстав для задоволення позову.

Відповідно до статті 350 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Алонза" залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді О. Р. Радишевська

Н. В. Шевцова